食品安全监管存在四大“漏洞”
此次“阜阳劣质奶粉事件”暴露出我国食品安全监管的“漏洞”。
漏洞一：立法缺位。我国有《食品卫生法》，但是没有关于食品安全的法律法规，致使监管范围与力度不能与人民期待的目标相匹配。食品卫生标准与安全标准是两个不同的概念，后者比前者要求更严格，符合卫生标准的食品未必符合安全标准。“阜阳奶粉事件”中的劣质奶粉能够符合卫生标准，但不符合安全标准的要求。我国的食品卫生门槛要求较低，如我国允许食品中含一定数量的大肠杆菌、葡萄球菌等(某些国家则不允许)，含有这些细菌的婴儿奶粉能够达到卫生标准的要求，但其安全性却存在问题。对于食品这类关系千家万户健康的物品应当有更严格的标准。我国现有的《食品卫生法》不仅时间滞后，且标准体系不完善，尚存诸多法律“盲区”，无法满足当前食品安全监管的需要，突出的例子是国际食品法典对176种农药在375种食品中规定了2439条农药最高残留标准，而我国《食品卫生法》仅对104种农药在45种食品中规定了允许残留量共291个指标。立法缺位导致监管无法律依据，众多有识之士已认识到这个问题，在今年召开的十届全国人大二次会议上，30余位人大代表提交了《关于加快(食品安全法)立法的议案》。
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漏洞二：对于食品卫生、安全的监管，侧重于市场准入的事前监管，而忽视了最容易出问题的日常市场监管。
食品市场准入机制是以许可证制度为基础的。首先，必须有严格的许可证发放审查标准；其次，对申请的企业进行全面的资质审核，以确定该企业是否具备生产合格食品的能力。目前，关于这两点我国都有明确规定。此外，笔者认为还应对涉及重大公共利益或有某些争议的行政许可举行听证，以决定是否准许该申请企业进入食品市场。准入监管在颁发许可证之时即告结束，对于负有监管职责的行政机关来说，另一项重要工作是对进入市场的食品企业进行日常监管。食品市场日常监管应包括三部分：1.平时的监督检查。对食品生产、流通企业进行取样检查，核查食品达标情况、生产条件、生产状况等。2.对违法行为的处理。通过监督检查发现违法行为，及时予以处理。3.建立信用档案与通报机制。建立企业食品安全信用档案，对信用较低的企业及其产品加大监管力度。对不合格的产品、违法的企业及时予以通报，在各执法部门、各地区乃至全国范围内实现信息畅通。“阜阳奶粉事件”中，有关行政机关既忽视了平时的监督检查，没有发现问题奶粉，也没有在接到受害者家属举报后，及时、彻底查处违法行为，更谈不上建立信用档案，加大对问题奶粉及其生产企业的监管力度。部门之间、地区之间的信息也不畅通，以至于各地纷纷发生“劣质奶粉事件”。
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漏洞三：对农村市场的监管力度较弱。“阜阳劣质奶粉事件”中的受害者绝大多数是农村婴儿，这突出反映出执法部门对农村市场监管不力。农村市场庞大且分散，不易监管；农村市场的消费者辨伪能力与维权意识较弱；农村市场存在巨大的利润空间，这些原因驱动更多的造假者瞄准这一市场。要加强对农村市场的监管，应当做到以下三点：1.增加对农村市场监督检查次数，扩大监督检查范围；2.对违法事件及时、严格处理，并予以通报；3.加强与消费者的交流沟通，对消费者的意见与举报应及时作出响应，并以此为线索实施监督检查。
漏洞四：食品监管政出多门，协调机制尚不完善，导致监管权力行使发生消极冲突。根据法律规定，质检部门对食品市场的监管是以抽查为主要方式，对生产、销售企业的产品质量进行监管，对抽查的食品进行检验并作出结论(2001年，国务院发布57号通知，将原来由质检部门负责的流通领域商品质量监管职能划归工商部门；质检部门主要负责生产领域的商品质量监管。然而由于部门利益冲突，这一划分并未得到良好执行，况且对于生产领域和流通领域的监督原为一体，不易清楚界分，这进一步导致两个部门职权划分模糊)；工商部门对于食品市场的管理主要是对食品经营企业的食品卫生进行日常管理，但不能进行技术检验与认定；卫生行政部门行使食品卫生监督职责，进行食品卫生监测、检验与食品卫生评价，对食品生产、经营企业的新建、扩建、改建工程的选址和设计进行卫生审查并参加工程验收，对食物中毒和食品污染事故进行调查，并果取控制措施，对违法的行为进行巡回监督检查、追查责任，依法进行行政处罚；食品药品监督管理部门根据国务院授权对食品安全进行综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故的查处。由此可见，食品市场的监管主体较多，权力规定分散又有交叉，需要各执法单位互相配合，如工商部门在没有质检或卫生部门的检验结论之前是无法进行处理的。此次事件发生前，阜阳多个执法部门竟没有一个主动彻查伪劣奶粉，甚至有的部门已经知晓情况却不采取行动，有的部门采取了某些措施但是孤掌难鸣，无法根除劣质奶粉。
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对于这种同一事项存在多个管理部门的，一般会产生两种权力冲突：一是权力的积极冲突，即对于同一违法事件，各个执法部门积极行使其管理权，争抢处理，导致各个部门权力发生冲突。权力的积极冲突带来的后果往往对行政相对人不利。其二是权力的消极冲突，即对于同一违法事件，享有管理权的各个执法部门均不行使管理权，导致有违法事件但无人处理的状况。权力消极冲突带来的后果是严重破坏行政管理秩序，对人民生活、工作等造成不利影响。“阜阳劣质奶粉事件”即属于后者。
要杜绝执法权发生消极冲突的现象，在维持现有监管模式的情况下，需做好两方面工作：第一，明确各有关职能部门在食品安全监管方面的职责，有保证其各自在职权范围内尽职尽责的机制，有完善的责任追究机制，从而改变某些职能部门及其工作人员“见利益抢、无利益推”的现象。在此次“劣质奶粉事件”中，各有关职能部门中如果有一个部门认真履行了其本职责，即使不能单独解决问题，也能发现问题所在并及时通报，不至于使劣质奶粉进一步流通。第二，改变执法人员“条块分割”的观念，培养团结合作意识。在履行职责的过程中，一旦发现问题，若不属本部门职能范围，应及时告知其他有关职能部门依法予以处理。
但是这并非久长之计。比较可行的办法是变“多头监管”为一个部门监管，权力集中化，责任相应也集中化，出现问题无法互相推诿。如美国由统一的机构(FDA)行使食品监管权。在十届全国人大二次会议上，人大代表提交的《关于加快(食品安全法)立法的议案》中提出，在目前没有一部完整的食品安全法的情况下，国家食品药品监督管理局得到授权对食品安全进行综合监督、组织协调和依法组织开展对重大案件的查处，但无法从根本上解决目前食品安全监管方面存在的“规定偏软、力度偏弱、职能分散、市场管理混乱”问题。国家应当及早制定《食品安全法》，授权国家食品药品监督管理部门作为全国统一的对食品安全进行监管的专门机构，把关涉食品安全的监管权从各职能部门中抽出，交由这一专门机构统一行使。, 百拇医药(侯晓光)
漏洞一：立法缺位。我国有《食品卫生法》，但是没有关于食品安全的法律法规，致使监管范围与力度不能与人民期待的目标相匹配。食品卫生标准与安全标准是两个不同的概念，后者比前者要求更严格，符合卫生标准的食品未必符合安全标准。“阜阳奶粉事件”中的劣质奶粉能够符合卫生标准，但不符合安全标准的要求。我国的食品卫生门槛要求较低，如我国允许食品中含一定数量的大肠杆菌、葡萄球菌等(某些国家则不允许)，含有这些细菌的婴儿奶粉能够达到卫生标准的要求，但其安全性却存在问题。对于食品这类关系千家万户健康的物品应当有更严格的标准。我国现有的《食品卫生法》不仅时间滞后，且标准体系不完善，尚存诸多法律“盲区”，无法满足当前食品安全监管的需要，突出的例子是国际食品法典对176种农药在375种食品中规定了2439条农药最高残留标准，而我国《食品卫生法》仅对104种农药在45种食品中规定了允许残留量共291个指标。立法缺位导致监管无法律依据，众多有识之士已认识到这个问题，在今年召开的十届全国人大二次会议上，30余位人大代表提交了《关于加快(食品安全法)立法的议案》。
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漏洞二：对于食品卫生、安全的监管，侧重于市场准入的事前监管，而忽视了最容易出问题的日常市场监管。
食品市场准入机制是以许可证制度为基础的。首先，必须有严格的许可证发放审查标准；其次，对申请的企业进行全面的资质审核，以确定该企业是否具备生产合格食品的能力。目前，关于这两点我国都有明确规定。此外，笔者认为还应对涉及重大公共利益或有某些争议的行政许可举行听证，以决定是否准许该申请企业进入食品市场。准入监管在颁发许可证之时即告结束，对于负有监管职责的行政机关来说，另一项重要工作是对进入市场的食品企业进行日常监管。食品市场日常监管应包括三部分：1.平时的监督检查。对食品生产、流通企业进行取样检查，核查食品达标情况、生产条件、生产状况等。2.对违法行为的处理。通过监督检查发现违法行为，及时予以处理。3.建立信用档案与通报机制。建立企业食品安全信用档案，对信用较低的企业及其产品加大监管力度。对不合格的产品、违法的企业及时予以通报，在各执法部门、各地区乃至全国范围内实现信息畅通。“阜阳奶粉事件”中，有关行政机关既忽视了平时的监督检查，没有发现问题奶粉，也没有在接到受害者家属举报后，及时、彻底查处违法行为，更谈不上建立信用档案，加大对问题奶粉及其生产企业的监管力度。部门之间、地区之间的信息也不畅通，以至于各地纷纷发生“劣质奶粉事件”。
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漏洞三：对农村市场的监管力度较弱。“阜阳劣质奶粉事件”中的受害者绝大多数是农村婴儿，这突出反映出执法部门对农村市场监管不力。农村市场庞大且分散，不易监管；农村市场的消费者辨伪能力与维权意识较弱；农村市场存在巨大的利润空间，这些原因驱动更多的造假者瞄准这一市场。要加强对农村市场的监管，应当做到以下三点：1.增加对农村市场监督检查次数，扩大监督检查范围；2.对违法事件及时、严格处理，并予以通报；3.加强与消费者的交流沟通，对消费者的意见与举报应及时作出响应，并以此为线索实施监督检查。
漏洞四：食品监管政出多门，协调机制尚不完善，导致监管权力行使发生消极冲突。根据法律规定，质检部门对食品市场的监管是以抽查为主要方式，对生产、销售企业的产品质量进行监管，对抽查的食品进行检验并作出结论(2001年，国务院发布57号通知，将原来由质检部门负责的流通领域商品质量监管职能划归工商部门；质检部门主要负责生产领域的商品质量监管。然而由于部门利益冲突，这一划分并未得到良好执行，况且对于生产领域和流通领域的监督原为一体，不易清楚界分，这进一步导致两个部门职权划分模糊)；工商部门对于食品市场的管理主要是对食品经营企业的食品卫生进行日常管理，但不能进行技术检验与认定；卫生行政部门行使食品卫生监督职责，进行食品卫生监测、检验与食品卫生评价，对食品生产、经营企业的新建、扩建、改建工程的选址和设计进行卫生审查并参加工程验收，对食物中毒和食品污染事故进行调查，并果取控制措施，对违法的行为进行巡回监督检查、追查责任，依法进行行政处罚；食品药品监督管理部门根据国务院授权对食品安全进行综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故的查处。由此可见，食品市场的监管主体较多，权力规定分散又有交叉，需要各执法单位互相配合，如工商部门在没有质检或卫生部门的检验结论之前是无法进行处理的。此次事件发生前，阜阳多个执法部门竟没有一个主动彻查伪劣奶粉，甚至有的部门已经知晓情况却不采取行动，有的部门采取了某些措施但是孤掌难鸣，无法根除劣质奶粉。
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对于这种同一事项存在多个管理部门的，一般会产生两种权力冲突：一是权力的积极冲突，即对于同一违法事件，各个执法部门积极行使其管理权，争抢处理，导致各个部门权力发生冲突。权力的积极冲突带来的后果往往对行政相对人不利。其二是权力的消极冲突，即对于同一违法事件，享有管理权的各个执法部门均不行使管理权，导致有违法事件但无人处理的状况。权力消极冲突带来的后果是严重破坏行政管理秩序，对人民生活、工作等造成不利影响。“阜阳劣质奶粉事件”即属于后者。
要杜绝执法权发生消极冲突的现象，在维持现有监管模式的情况下，需做好两方面工作：第一，明确各有关职能部门在食品安全监管方面的职责，有保证其各自在职权范围内尽职尽责的机制，有完善的责任追究机制，从而改变某些职能部门及其工作人员“见利益抢、无利益推”的现象。在此次“劣质奶粉事件”中，各有关职能部门中如果有一个部门认真履行了其本职责，即使不能单独解决问题，也能发现问题所在并及时通报，不至于使劣质奶粉进一步流通。第二，改变执法人员“条块分割”的观念，培养团结合作意识。在履行职责的过程中，一旦发现问题，若不属本部门职能范围，应及时告知其他有关职能部门依法予以处理。
但是这并非久长之计。比较可行的办法是变“多头监管”为一个部门监管，权力集中化，责任相应也集中化，出现问题无法互相推诿。如美国由统一的机构(FDA)行使食品监管权。在十届全国人大二次会议上，人大代表提交的《关于加快(食品安全法)立法的议案》中提出，在目前没有一部完整的食品安全法的情况下，国家食品药品监督管理局得到授权对食品安全进行综合监督、组织协调和依法组织开展对重大案件的查处，但无法从根本上解决目前食品安全监管方面存在的“规定偏软、力度偏弱、职能分散、市场管理混乱”问题。国家应当及早制定《食品安全法》，授权国家食品药品监督管理部门作为全国统一的对食品安全进行监管的专门机构，把关涉食品安全的监管权从各职能部门中抽出，交由这一专门机构统一行使。, 百拇医药(侯晓光)