中医药监督执法体系建设探索
中医药监督执法是卫生监督执法体系建设中的一个重要方面，但是长期以来中医药监督执法体系不健全，致使中医药卫生监督执法工作受到限制。目前，北京市中医管理局承担的《中医药监督执法体系建设》课题，正在对中医药监督执法的现状、存在问题进行分析，并致力于提出具体的解决方案。
课题指出，由于我国各省的行政管理体制不同，因此，中医监督执法的体制与运行机制也不尽相同。全国31个省、自治区、直辖市中，中医药管理部门为副厅局级的有7个，这些中医厅局具有独立执法主体资格，可以依法独立行使执法权。以北京市为例，北京市中医行业管理部门为市中医管理局，内设医政处负责中医监督执法工作，编制人员4人。北京市卫生监督所设医政执法大队和执法两科，共20人，其中仅有1名中医专业人员。各省市中医药监督执法人员从1人到27人不等。由于管理体制方面的原因，许多省级中医药管理部门作为卫生行政部门的内设机构，不具备独立的执法主体资格，甚至根本不参与中医药卫生监督执法工作，不能对中医违法违规行为进行处理，导致工作被动。即便是有独立的中医管理部门，也存在管理体系不健全、职能交叉严重、执法力量不足等方面的问题，导致中医医疗行政管理缺乏整体性，中医管理部门的权责不统一，中医药监督执法主体资格不明，监督力度薄弱。
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同时，许多省市卫生行政部门的卫生监督执法机构承担着中医药监督执法任务，特别是在一些未设中医药管理部门的县市，卫生监督所执法既无法定授权，又无中医药管理部门的书面委托，其作为中医药监督执法主体资格不清。
除了执法主体资格不明外，中医药监督执法还缺乏准确性。中医药执法具有独特的中医特色，要科学有效地甄别中医违法行为的性质、特点及其行为的后果和危害程度，必须具备一定的中医药理论知识和实践经验。但是目前，监督队伍中中医专业人员明显不足，监督员对于中医相关知识的掌握存在欠缺，致使在中医药监督执法工作中难以准确把握中医药的特点，执法标准不统一，造成对执法相对人处理的不公正待遇，影响了政府监督执法效力和形象。
中医监督执法工作中还存在其他一系列不容忽视的亟待解决的重点和难点问题，主要表现为：中医药从业人员的规范化管理需要进一步完善。如中医人员多地点执业问题没有界定、中医师承和一技之长人员的身份认定问题缺乏标准、抓药煎药人员资质不清等等；中医诊疗科目界定不清，中医技术规范标准不完善；中医诊疗科目缺乏二级分科，对中西医同一诊疗科目的区别无清晰的界定标准，由此导致对很多中医诊疗行为如按摩、足浴等界定存在困难；虚假中医医疗广告问题长期无法解决，监管过程中的审批和处罚分离，尚需进一步规范化法制化的管理；监督机构中中西医监管力量比重不合理，对非法行医的打击力度不够。
, 百拇医药
《中医药监督执法体系建设》课题组针对中医药监督执法目前存在的问题，提出了三种中医药监督执法具体的模式：一是成立自上而下的中医药监督执法部门，即国家中医药管理局内设监督执法局，省级首先要设立中医药管理局，同时内设监督执法局。二是与卫生行政部门合署办公，在同级卫生行政部门加挂中医管理部门的牌子，内设医政科加挂中医科的牌子。目前北京市针对区县无专门的中医机构人员的情况，已经向市编办申请，要在各区县卫生局加挂中医管理局(科)的牌子，人员内部协调，不增加机构和人员编制。三是将中医监督执法纳入卫生监督执法整体考虑，并采取委托执法模式。即中医药监督执法作为卫生综合执法的一部分，纳入整个卫生监督执法体系建设中。将中医监督执法任务委托卫生监督执法机构来执行。委托的主体是中医药管理部门，被委托者是同级卫生监督执法机构。在国家和省级监督执法机构内设专门的中医监督执法部门，县级卫生监督执法机构中设专门负责中医监督执法的人员。在中医监督执法方面接受同级中医药管理部门的领导，业务管理上仍隶属同级卫生行政部门。卫生监督执法机构以中医药管理部门的名义去做调出处理，中医药管理部门负责对卫生监督执法机构实施监督执法行为进行监督，并对监督执法行为的后果承担责任。
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该课题组还就这三种模式的特点和可行性进行了深入探讨，指出，模式一最利于实现中医执法的专业化、规范化，同时最有利于加大打击中医违法行为的力度。但是，不符合综合执法、资源整合和政府机构精简的原则，且中医西医违法行为在很多情况下是分不开的。模式二最具有可通过性，较好地解决了政府机构改革精简的原则，但是只是形式上的改革，实质上并不能增加中医药行政管理工作的绩效，在贯彻中西医并重原则方面同样容易出现问题。模式三是较好的一种模式，优点在于：实现了中医药管理部门在履行卫生监督职责方面的权责统一，有利于中医药管理部门行使监督管理职权，符合综合执法的方向。行政处罚法第十八条、第十九条规定，行政机构需要委托其他具有管理公共事务职能的组织进行行政处罚，应当依照法律、法规和规章的规定。实现此种模式，只要进行立法或由国家中医药管理局会同卫生部共同制定规章，进行委托即可实现。
从这些分析可以看出，第三种模式最具有优势和可操作性。在明确监督执法主体及执法方式的同时，课题组指出，加强卫生监督执法体系建设同时要加强机构建设。制定各级卫生监督机构人员编制标准，统筹安排各级卫生监督所的设备配制，改善执法条件，坚持并遵循卫生行政执法属地管理、重心下移、综合执法的原则，将卫生监督人员纳入公务员管理；加大经费投入，积极推动卫生监督信息化建设；加强对卫生监督人员的培训和考核，提高监督员对中医特点、执法技术标准的掌握能力。另一方面要建立规范的中医药监督执法技术标准体系，听取基层卫生监督员的意见和需求，提出需要修改的法律法规规范目录，组织专家制定相关的技术标准等。, 百拇医药(厉秀昀)
课题指出，由于我国各省的行政管理体制不同，因此，中医监督执法的体制与运行机制也不尽相同。全国31个省、自治区、直辖市中，中医药管理部门为副厅局级的有7个，这些中医厅局具有独立执法主体资格，可以依法独立行使执法权。以北京市为例，北京市中医行业管理部门为市中医管理局，内设医政处负责中医监督执法工作，编制人员4人。北京市卫生监督所设医政执法大队和执法两科，共20人，其中仅有1名中医专业人员。各省市中医药监督执法人员从1人到27人不等。由于管理体制方面的原因，许多省级中医药管理部门作为卫生行政部门的内设机构，不具备独立的执法主体资格，甚至根本不参与中医药卫生监督执法工作，不能对中医违法违规行为进行处理，导致工作被动。即便是有独立的中医管理部门，也存在管理体系不健全、职能交叉严重、执法力量不足等方面的问题，导致中医医疗行政管理缺乏整体性，中医管理部门的权责不统一，中医药监督执法主体资格不明，监督力度薄弱。
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同时，许多省市卫生行政部门的卫生监督执法机构承担着中医药监督执法任务，特别是在一些未设中医药管理部门的县市，卫生监督所执法既无法定授权，又无中医药管理部门的书面委托，其作为中医药监督执法主体资格不清。
除了执法主体资格不明外，中医药监督执法还缺乏准确性。中医药执法具有独特的中医特色，要科学有效地甄别中医违法行为的性质、特点及其行为的后果和危害程度，必须具备一定的中医药理论知识和实践经验。但是目前，监督队伍中中医专业人员明显不足，监督员对于中医相关知识的掌握存在欠缺，致使在中医药监督执法工作中难以准确把握中医药的特点，执法标准不统一，造成对执法相对人处理的不公正待遇，影响了政府监督执法效力和形象。
中医监督执法工作中还存在其他一系列不容忽视的亟待解决的重点和难点问题，主要表现为：中医药从业人员的规范化管理需要进一步完善。如中医人员多地点执业问题没有界定、中医师承和一技之长人员的身份认定问题缺乏标准、抓药煎药人员资质不清等等；中医诊疗科目界定不清，中医技术规范标准不完善；中医诊疗科目缺乏二级分科，对中西医同一诊疗科目的区别无清晰的界定标准，由此导致对很多中医诊疗行为如按摩、足浴等界定存在困难；虚假中医医疗广告问题长期无法解决，监管过程中的审批和处罚分离，尚需进一步规范化法制化的管理；监督机构中中西医监管力量比重不合理，对非法行医的打击力度不够。
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《中医药监督执法体系建设》课题组针对中医药监督执法目前存在的问题，提出了三种中医药监督执法具体的模式：一是成立自上而下的中医药监督执法部门，即国家中医药管理局内设监督执法局，省级首先要设立中医药管理局，同时内设监督执法局。二是与卫生行政部门合署办公，在同级卫生行政部门加挂中医管理部门的牌子，内设医政科加挂中医科的牌子。目前北京市针对区县无专门的中医机构人员的情况，已经向市编办申请，要在各区县卫生局加挂中医管理局(科)的牌子，人员内部协调，不增加机构和人员编制。三是将中医监督执法纳入卫生监督执法整体考虑，并采取委托执法模式。即中医药监督执法作为卫生综合执法的一部分，纳入整个卫生监督执法体系建设中。将中医监督执法任务委托卫生监督执法机构来执行。委托的主体是中医药管理部门，被委托者是同级卫生监督执法机构。在国家和省级监督执法机构内设专门的中医监督执法部门，县级卫生监督执法机构中设专门负责中医监督执法的人员。在中医监督执法方面接受同级中医药管理部门的领导，业务管理上仍隶属同级卫生行政部门。卫生监督执法机构以中医药管理部门的名义去做调出处理，中医药管理部门负责对卫生监督执法机构实施监督执法行为进行监督，并对监督执法行为的后果承担责任。
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该课题组还就这三种模式的特点和可行性进行了深入探讨，指出，模式一最利于实现中医执法的专业化、规范化，同时最有利于加大打击中医违法行为的力度。但是，不符合综合执法、资源整合和政府机构精简的原则，且中医西医违法行为在很多情况下是分不开的。模式二最具有可通过性，较好地解决了政府机构改革精简的原则，但是只是形式上的改革，实质上并不能增加中医药行政管理工作的绩效，在贯彻中西医并重原则方面同样容易出现问题。模式三是较好的一种模式，优点在于：实现了中医药管理部门在履行卫生监督职责方面的权责统一，有利于中医药管理部门行使监督管理职权，符合综合执法的方向。行政处罚法第十八条、第十九条规定，行政机构需要委托其他具有管理公共事务职能的组织进行行政处罚，应当依照法律、法规和规章的规定。实现此种模式，只要进行立法或由国家中医药管理局会同卫生部共同制定规章，进行委托即可实现。
从这些分析可以看出，第三种模式最具有优势和可操作性。在明确监督执法主体及执法方式的同时，课题组指出，加强卫生监督执法体系建设同时要加强机构建设。制定各级卫生监督机构人员编制标准，统筹安排各级卫生监督所的设备配制，改善执法条件，坚持并遵循卫生行政执法属地管理、重心下移、综合执法的原则，将卫生监督人员纳入公务员管理；加大经费投入，积极推动卫生监督信息化建设；加强对卫生监督人员的培训和考核，提高监督员对中医特点、执法技术标准的掌握能力。另一方面要建立规范的中医药监督执法技术标准体系，听取基层卫生监督员的意见和需求，提出需要修改的法律法规规范目录，组织专家制定相关的技术标准等。, 百拇医药(厉秀昀)