2 0 0 4年 1 1月

    第6期( 总第6 4期)

    山东行政学院山东省经济管理干部学院学报

    J o u r na l o f S h a n d o n g A d mi n i s t r a t i o n I n s t i t u t e＆ S h a n d o n g E c o n o mi c Ma n a g e me n t P e r s o n n e l I n s t i t u t e

    No v . 2 0 0 4

    No . 6 S e r . No . 6 4

    对我 国烟草管理体制改革的思考

    董德利， 陈 红

    ( 山东省经济管理干部学院， 济南 2 5 0 0 1 4 )

    摘 要： 站在提升我国烟草行业竞争力兼顾社会福利的角度， 烟草行业营运管理体制改革的整体方向应

    该是： 规范政府管制以减少直接行政于预， 建立烟草市场竞争机制以强化竞争， 严格烟草产品质量标准控制以

    维护社会福利。

    关键词： 烟草行业； 管理体制； 政府管制； 行政性垄断

    中图分类号： F 4 0 2 ， 3 文献标识码： A 文章编号： 1 0 0 8 - 3 1 5 4 ( 2 0 0 4) 0 6 - 0 0 2 2— 0 3

    Th i n k i n g a b o u t t h e Re f o r m i n M a n a g e me n t S y s t e m o f To b a c c o I nd u s t r y i n Ch i n a

    DONG De—l i .C HE N Ho n g

    ( S h a n D o n g A d m i n i s t r a t i o n I n s t i t u t e ， J i n f l f f l 2 5 0 0 1 4 ， C h i r I a )

    Ab s t r a c t ：I n t h e v i e w o f i mp r o v in g t he c o mp e t i t i v e p o w e r t l 1 d u e c o n s i d e r a t i o n t o t h e s o c i a l we l f a r e，t he g e n e r a d i r e c t i o n o f r e f o r m i n

    ma n a g e me n t s y s t e m o f t o b a c c o i n d u s t r y i n Ch i n a s h o u l d l i e i n s t a n d a r d i z i n g t h e r e g u l a t i o n o f g o v e r mn e n t t o r e d u c e t h e d i r e c t a d mi n i s t r a -

    t i v e i n t e r v e n t i o n，e s t a b l i s h in g t h e me c h a n i s m o f ma r k e t c o mp e t i t i o n t o s t r e n g t h e n t h e c o mp e t i t i o n a n d s t r i c t i n g t he c o n t r o l o f t h e p r o d u c t

    q u a l i t y s t a nd a r d t o ma i n t a n t h e s o ci a l we l f a r e .

    Ke y wo r d s ：T o b a c c o I n d u s t r y；Ma n a g e me n t S y s t e m；Go v e r mn e n t Re g u l a t i o n；Ad mi n i s t r a t i v e Mo n o p o l y

    伴随着加入世界贸易组织和市场化

    进程的推进。 中国经济将更加紧密地融

    入到世界经济中去。长期处于垄断经营

    的我国烟草行业及其管理体制由此面临

    严峻挑战。

    一

    、我国烟草行业管理体制解析

    1 . 历史沿革

    自新中国成立以来， 我国烟草业经

    历了解放初期的集中管理到“ 文革” 期

    间的分散管理， 再到改革开放后的全面

    烟草专卖管理。作为特殊行业的烟草专

    卖专营体制， 最终以法律形式被长期固

    定下来。尤其是从 1 9 8 0年以后， 我国烟

    草行业专卖专营体制不断健全和完善。

    1 9 8 1 年5月， 国务院作出对烟草行业实

    行国家专营的决定， 并于1 9 8 2年1 月成

    立中国烟草总公司， 1 9 8 3年国务院颁布

    < 烟草专卖条例)， 并成立轻工业部烟草

    专卖局。这标志着我国正式建立烟草专

    卖制度。1 9 8 4年， 将轻工业部烟草专卖

    局改为国家烟草专卖局， 与中国烟草总

    公司同机构运行。1 9 9 1年七届人大二次

    会议通过<中华人 民共 和国烟草专卖

    法>， 1 9 9 7年国务院颁布< 烟草专卖法实

    施条例) 。这一系列举措为我国建立“ 统

    收稿 日期 ： 2 0 0 4一o 5—1 8

    —

    2 2一

    XUEBA0

    一

    领导、 垂直管理、 专卖专营” 的烟草专

    卖管理体制奠定了基础。

    但与此同时， 我国8 O年代后对烟草

    行业的管理方式也在不断变化， 逐步放

    松计划管制、 引入竞争并按照市场化方

    式运作成为烟草体制变革隐含的主线。

    改革开放后的2 o多年里， 我国烟草企业

    在这种专卖体制的保护和支持下得到了

    相当程度的发展。但是， 烟草行业的这

    种繁荣。 很大程度上是与专卖政策这一

    特殊的行政管理体制分不开的。

    2 . 烟草管理体制解析

    我国烟草行业目前实行的统一领

    导、 垂直管理和专卖专营管理体制， 实质

    上是国家排它性垄断经营， 是我国长期

    计划管理体制下制度性竞争缺乏的产

    物。这种管理制度确保了专卖管理的宏

    观调控。 在一定程度上有利于发挥烟草

    行业集中优势、 提高经济效益并稳定国

    家财政收入的作用。

    然而， 我国烟草行业的这种垄断是

    一

    种行政性垄断， 即政府及所属部门利

    用行政权力限制市场准人， 并直接参与

    经营形成的垄断， 进而在行业和主管行

    政部门主导下通过国家立法的形式使垄

    断地位合法化， 最终上升为法定垄断。

    从垄断的形成来看， 这种垄断有别于自

    然垄断和市场集中型垄断。

    事实上， 烟草行业的政府管制和垄

    断经营， 在很大程度上正是因为烟草行

    业存在的巨大收益和在财政收入中占有

    较大比重而形成的。

    二、 我国烟草管理体制的外部环境

    1 、 烟草市场的态势

    自上个世纪8 O年代以来， 伴随买方

    市场的逐渐形成和全球市场的一体化，世界烟叶和卷烟市场都出现了不同程度

    的集中态势。 烟草行业垄断程度明显增

    强 ......