新政基层医疗的“生长素”
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李长明
社区发展需要各部门密切配合，比如社保部门要努力解决“保疾病而忽视预防保健”的结构缺陷，教育部门应及早在高校推动全科医师教育等。
王家骥
发展城市社区卫生服务事业，成为各级政府2006年甚至是跨年度工作计划中最核心的大事。
鲍勇
由政府机构、高等院校参与对社区卫生服务事业的研究，将是日后社区卫生发展的重要内容。
毛正中
2007年，农村贫困人口的医疗救助制度与新农合的有效衔接，也将成为新农合制度推行中的重要内容。
写在开头的话
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时近年终。陈主任轻轻抖了抖手头上厚厚的一叠文件，百感交集。这位在南方某社区卫生服务机构工作了近10年的“元老级”基层医务人员，社区卫生服务事业在10年中每一步的发展、每一个政策的出台，他都亲眼见证。陈主任深情地向记者说起了他的感动之源：“今年各大政策文件铺天盖地地飞来，这是前所未有的，是10年来政策颁布之最。在中央政策的指导下，地方政府也随之出台了细化措施。我没有理由不相信，2007年，社区卫生服务事业将迎来全面发展的契机。”
另一方面，陕西省洛川县某村村委会马主任也深切地感受到，今年“两会”以来，他和村里新农合管理办公室的工作人员一起多次向村民宣传新农合制度带来的实惠；如何提高参合率，也一直让村委会挖空心思。据说，明年他们将会为此更加忙碌。这印证了“三农”问题专家、卫生部新农合评估专家组成员毛正中教授的一句感言：“在政府建设社会主义新农村的大背景之下，农村卫生与城市社区卫生服务事业一样迎来了发展的黄金期。”
新政实施，为基层医疗这株尚待呵护的“绿苗”浇灌着源源不断的“生长素”，基层医疗“枝繁叶茂”之盛景可待。为了更好地激活基层医疗市场，在此我们解读过去，展望将来!
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解读篇
大“政”有形
快跑!社区卫生服务发展
★2006年2月，《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》(以下简称《指导意见》)正式出台，成为基层卫生事业发展的风向标。
解读专家：鲍勇(上海交大公共卫生管理学院副院长)、王家骥(广州医学院教授)
首先，《指导意见》客观评价了我国城市社区卫生服务事业的发展：“改革开放以来，我国城市卫生事业有了很大发展，服务规模不断扩大，科技水平不断提高，医疗条件明显改善，疾病防治能力显著增强，为增进人民健康发挥了重要作用。”同时指出，“在城市卫生事业发展中还存在优质资源过分向大医院集中、社区卫生服务资源短缺、服务能力不强、不能满足群众基本卫生服务需求等问题，这是群众看病难、看病贵的重要原因之一。”《指导意见》还明确认定，“社区卫生服务是城市卫生工作的重要组成部分，是实现人人享有初级卫生保健目标的基础环节。”
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可以说，《指导意见》为2006年中国卫生事业发展定下了基调，随后各地迅速做出反应，因地制宜地出台了细化措施。发展城市社区卫生服务事业，成为各级政府2006年甚至是跨年度工作计划中最核心的大事。
★2006年8月，《关于在城市社区卫生服务中充分发挥中医药作用的意见》、《关于公立医院支援社区卫生服务工作的意见》、《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》、《关于印发〈城市社区卫生服务机构管理办法(试行)〉的通知》、《关于加强城市社区卫生服务机构医疗服务和药品价格管理意见的通知》、《关于印发〈城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见〉的通知》等9项社区卫生服务配套政策热辣出炉。
解读专家：鲍勇、李长明(中华医院管理学会社区卫生分会主任委员)
鲍勇认为，9大配套政策经过了来自政府、高校等大批社区卫生服务研究专家和政府官员长时间的探讨，虽然有些姗姗来迟的意味，但对期待社区卫生服务事业长足发展的业界来说，意义重大。它是在进一步细化《指导意见》基础上提出的相关措施，为加快推进城市社区卫生服务工作提供了有力的制度保障。
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他特别指出，在9个配套政策基础之上，一些地方结合当地实际，在社区用药等方面进行了引人注目的尝试，非常值得关注。“比如北京等地尝试社区用药统一配送；宁夏、广州、无锡等地大力推行社区药品零差价；社区卫生服务机构积极与大医院建立双向转诊制度和社区首诊制；武汉尝试医药分业等，这正是各地在细化落实中央文件精神的具体表现。虽然对于其实际效果和成败，仍需时间检验，但只要把握政策导向，就应全力扶持。”
李长明则表示，配套文件肯定了城市卫生发展的目标是“建立两级双向的卫生服务体系”，并把社区服务作为解决卫生公平性的主要载体。“配套文件的出台是一次政策突破。比如明确了财政对社区卫生的具体支持，界定了基本医疗服务和公共卫生服务的内涵，加强了对社区卫生人才队伍建设的重视程度。配套文件的落实，将有助于社区卫生服务向公益性事业方向发展。”
国外社区卫生发展了半个多世纪才建立起完善的社区卫生服务体系。李长明谈到，英国的社区卫生服务采取社区首诊制，以低成本给予社会弱势人群优先、综合、连续的服务，在提高人民健康水平和控制卫生费用等方面成效显著。相比之下，2003年的权威调查表明，八成社区卫生服务中心没有得到地方财政补助，不少地方社保对社区倾向性不强，存在过高的报销门槛费，社保终端结算系统硬件大多数需要社区来购买，这些都不公平。“社区发展需要各部门密切配合，比如社保部门要努力解决‘保疾病而忽视预防保健’的结构缺陷，教育部门应及早在高校推动全科医师教育等。”
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李长明还举例说，社区卫生服务涵盖内容丰富，如果分别在大医院和社区卫生服务机构投入100万元，产生的效果和效益截然不同，对大医院来说这可能是锦上添花，对社区卫生来说则是雪中送炭。
加速!新农合推进力度
★2006年1月，由卫生部、国家发改委、财政部等7部委联合下发《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》。肯定“新农合试点以来呈现明显，为探索新形势下做好农民医疗保障工作、逐步完善新型农村合作医疗制度积累了经验。”同时强调，“根据国务院第101次常务会议和2005年全国新农合试点工作会议精神，2006年起将调整相关政策，加大力度，加快进度，积极推进新农合试点工作。”
★2006年3月，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中明确提出：“加快农村医疗卫生服务体系建设”，同时启动《农村卫生服务体系建设与发展规划》。
解读专家：毛正中(卫生部新农合评估专家组成员)
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农村人口的健康和保健直接关乎农民的生活质量，在建设社会主义新农村大背景下，健康和卫生必定成为新农村建设的重要议题。
年初，温家宝总理在《政府工作报告》中明确要求：“加强农村医疗卫生服务体系建设，健全县、乡、村三级医疗卫生服务体系和网络；5年内国家财政将投入200多亿元，对乡镇卫生院和部分县医院房屋和设备进行改造。加快推进新型农村合作医疗制度建设，2006年把试点范围扩大到全国40%的县，中央和地方财政对参加合作医疗农民的补助标准由20元提高到40元，中央财政为此将增加支出42亿元。到2008年，要在全国农村基本建立新型合作医疗制度和医疗救助制度。实行城市医疗卫生人员定期到农村服务的制度。”
毛正中特别透露说：“年初，中央提出新农合试点要达到40%的覆盖率，而据有关数据统计，现在已超过了这个比例。截至今年9月底，新农合试点县覆盖率达50.07%，参合农民为4.06亿人，平均参合率达80.49%。为此，财政部近日表示，2007年我国将加快新农合改革试点，试点范围将进一步扩大到全国80%的县(市、区)。”
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新农合政策的继续推行和纵深发展，必定是来年农村卫生工作的主体。平稳、健康的发展，将成为新农合推进的主旋律。
展望篇
大社区有大作为
——访社区卫生问题研究专家、上海交大公共卫生学院副院长鲍勇
“随着社区卫生发展配套政策的相继出台，社区卫生服务事业在宏观政策层面已经不缺什么了，2007年将是政策具体落实和实施之年，关系社区卫生服务事业的成败。”国内社区卫生问题研究专家、上海交通大学公共卫生学院副院长鲍勇如是说。
鲍勇认为，明年社区卫生服务事业发展将会在两方面有所完善。其一，在宏观政策层面，根据现有的政策和配套政策，将做好督导工作(即督导相关政策的实施和评价)，这就需要制定合理、科学的评价标准。从卫生部传出的消息表明，相关部门正在加紧对政策落实工作的督导和标准的制定。同时，地方政府要按照宏观政策的指导原则，结合各地特色制定更适宜的措施。
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与此同时，作为政策实施具体单位的城市社区卫生服务机构，要加紧对相关政策的导向和具体内容的学习与解读。除此之外，还要详细了解社区卫生服务事业的发展历程，把握和预见社区卫生的发展趋势，培养社区的可持续发展思维。
其二，在政策实施和运作层面，鲍勇提出要实现“两大建设”。首先，政府面临着两大任务(即做好基本医疗和发挥社区卫生服务机构的公共卫生职能)。目前的情况是，“基本医疗”的概念并不十分明确，基本医疗项目的设定原则也未设定，政府对基本医疗的投入政策到底怎么定，投入的资金又该如何监管，如何使投入的钱用在刀刃上等问题均需解决。
其次，关于社区的内涵建设。社区卫生服务机构从搭建框架至今近10年，尽管社区卫生服务已经起步，个别地方也做得不错，但各地发展极不平衡，城市社区卫生服务机构的内涵建设必定成为下一发展阶段的头等大事。
鲍勇解释说，内涵建设要求经营管理者的素质和对社区卫生认识的理念都要提高。他认为，社区卫生服务机构的经营管理者应该比一般医疗机构的经营管理者素质更高，才能真正做好基层卫生服务。“因为社区卫生服务工作不再是简单的医疗行为，同时还要做好公共卫生服务。所有工作的开展需要经营管理者掌握更宽泛的社区建设理念，而实际上，目前不少社区卫生工作者对这方面的认识非常欠缺，观念的转变也尚须时日。”
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他预测，由政府机构、高等院校参与对社区卫生服务事业的研究，将是日后社区卫生发展的重要内容。研究的内容直接关乎社区卫生服务机构的规范，将提升城市社区卫生服务机构在老百姓心目中的影响力，真正实现社区卫生服务机构在疾病预防和控制方面的“守门人”角色。
新农合进入快车道
——访“三农”问题专家、卫生部新农合评估专家组成员毛正中
2006年即将过去，作为农村卫生发展的最热门话题——新型农村合作医疗制度推进平稳，试点范围也日渐扩大，虽然有很多地方不够完善，但基本上朝着快速、健康的方向发展。毛正中认为，2007年，新农合依然是农村卫生发展舞台上的主旋律，并将正式进入发展的快车道。
在“解读篇”中毛正中提到，财政部透露明年新农合要覆盖80%的县市，与年初温家宝总理在《政府工作报告》中提到的“覆盖40%”的比例相比，整整增加了一倍。“这个比例表明，2007年各地会进一步加大新农合推进速度，这非常令人期待，毕竟健康和卫生已成为建设社会主义新农村的重大议题之一，而新农合，即是农民健康保障的核心。”
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“现在政策明朗了，新农合也积累了3年多数百个试点的经验，新农合制度本身也在日益完善，并形成了一定的保障制度。”毛正中表示，“而农村医疗机构能否为参合农民提供完善的医疗服务供给体系，农村卫生服务的能力是否真正得到加强，农村卫生人员的诊疗行为能否得到进一步的规范，都将是2007年新农合制度的重要内容。这就像人的两条腿，只有两条腿长得一样长，才能跑得快、跑得和谐。”
毛正中还透露说，今年以来，政府已通过发行国债的方式改善基层医疗机构条件、培训基层医疗人员，通过城市支援农村等方式以改变农村医疗现状，这种形式今后将越来越多。广东、宁夏、云南等地由政府拨款直接补贴乡镇卫生院和资助乡村医生的做法，正体现了各地在这方面的努力，尽管各地因经济发展不平衡补贴数额不一，但可以肯定的是，将会有越来越多的地方政府从财政中拿出专款支持农村卫生事业。
与此同时，毛正中向记者表达了自己的忧虑。一是新农合试点覆盖率快速提高的问题。以全国近2000个县计，就算比例增加20%，也就意味着明年会有近4000个县纳入试点，这将给新农合的管理能力带来严峻挑战。3年多的经验表明，新农合专项管理人员的素质将直接决定新农合推进的速度和质量，未来一年之内增加那么多试点县，管理人才是否能顺利跟进？若为提高覆盖率强行上马，基础不打牢，势必影响新农合的顺利推进。
二是如何保证新农合的持续发展。参合率的持续性如何体现？尽管从2003年开始试点县不断涌现，但试点县的选择基本上都是当时经济条件比较好的地方，如果覆盖面迅速扩大，部分经济发不发达地区始终不能补助到位，有些地方甚至连新农合管理的启动资金都不能到位，更不用说新农合制度的规范管理。要马儿跑又要马儿不吃草，无疑行不通。
基于此，2007年，农村贫困人口的医疗救助制度与新农合的有效衔接，也将成为新农合制度推行中的重要内容。衔接的目的是保证农村贫困人口与普通参合农民一样享受新农合带来的实惠。“卫生部已开始与民政部等相关部门就此进行磋商，明年或将有相关的新政策出台。”毛正中最后表示。, http://www.100md.com(汪言安)