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完善行政复议程序制度
http://www.100md.com 2007年4月14日 56(总第3364期)
     行政复议是解决行政争议的重要制度和法定渠道之一。加强行政复议工作,是化解社会矛盾、促进社会和谐的必然要求;是维护人民群众合法权益、密切政府与人民群众关系的重要途径;是推进依法行政、建设法治政府的重要内容;是提高行政执法效能、加强政府自身建设的重要手段。如何才能加强复议工作,切实发挥行政复议的作用,值得各级食品药品监管部门积极探索。今日,本版刊发相关文章,分析行政复议的法律性质,指出应从哪些方面完善行政复议程序,行政复议工作中应注意哪些问题等,希望对基层药监部门提高行政复议质量有所帮助。

    ——编者按

    行政复议是“准司法”活动,因此,参照行政诉讼活动中的一些法律制度,在复议方式和步骤上,保留司法程序的内容和特点,如回避制度、听证制度、告知权利制度等,是促进行政机关确保行政复议活动公正进行,从而更加有效地监督行政机关依法行政,保护相对人的合法权利,提高依法行政水平和行政管理活动效率的有效途径。

, 百拇医药     ■回避制度

    该制度是一项重要的司法制度,它产生的法理基础是英美普通法的自然公正原则。自然公正原则是一项重要的程序规则,即“任何人或组织都不得成为自己案件的法官”。其目的在于避免偏私。该项制度是各种诉讼活动中所必须遵循的一项规则,我国的刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中对此都做了具体明确规定。综观世界各国的行政程序法,许多国家都将回避制度作为行政法中的重要程序在行政诉讼法和行政程序法中加以体现。回避的事由是有利害关系人和有个人偏见。只要存在这种事由,可以自行回避和当事人申请回避。目前,我们系统的行政执法人员素质还不很高,从程序制度上明确规定回避的原则、内容、事由、条件是非常必要的。

    ■证据制度

    行政复议是行政机关以第三人的居间身份,依照法定程序解决行政争议的行政司法活动。根据这一特点,应当说行政复议与行政诉讼所调整的法律关系都是行政法律关系。二者在解决行政争议方面具有相似之处。但是与《行政诉讼法》相比,《行政复议法》没有规定证据制度,对举证责任、证据种类、证据调查与收集等方面没有明确规定。特别是没有将举证作为一项法定义务赋予被申请人,直接对行政复议活动产生消极影响,阻碍了行政复议作用的有效发挥。
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    举证责任,即提供证据的责任,是指当事人在诉讼中对争议的事项有责任加以证明,如果没有提供足够的证据,则要承担败诉的风险。行政复议与行政诉讼具有相似之处,二者解决的争议都是在行政法律关系中形成的,行政复议在解决行政争议的程序上也具有准司法性质,基于行政复议这一性质和特点,在行政复议活动中可以借鉴《行政诉讼法》对举证责任的相关规定,作为被申请人的行政机关在行政复议活动中承担主要的举证责任。如果行政机关在行政复议活动中不能充分举出自己具体行政行为存在的合法性与适当性的法律依据与事实依据,它将承担该具体行政行为被复议机关撤销的风险。这样可以促使行政机关在做出具体行政行为时依照法定程序慎重进行;可以避免违法或不当的具体行政行为发生,以及滥用职权现象出现;也可加强对下级行政机关内部监督的力度。

    有人认为,复议机关可以责令被申请人举出作出具体行政行为的事实依据与法律依据,没有必要在法律制度上规定举证责任由被申请人承担。但笔者认为,复议机关作为被申请人的上级机关可以依职权责令其提供证据材料,但这不同于法律制度上规定的义务,行政机关必须履行,否则将产生相应的法律后果,所以不如从法律制度上明确规定举证责任是被申请人的一项法定义务,具有强制力。
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    当然,这并不表示完全免除相对方的举证责任。不能只强调被申请人的举证责任,而忽视申请人所应承担的必要的举证责任。正确做法是,强调被申请人负主要的举证责任,这是个基本原则,申请人的必要举证责任为例外,二者相互联系。

    关于行政复议的证据种类问题。可以参照《行政诉讼法》有关证据种类的规定,将书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定材料、现场笔录、勘验笔录作为法定证据种类,明确规定在行政复议程序规定之中,从法律制度上确认以上证据在复议活动中的证明力。并且,为了保证证据及时、准确、合法地收集,还应从法律制度上规定复议机关在必要时采取强制措施,在证据有灭失的可能,不便于收集,事后可能无法取得,或有转移和隐匿证据的可能等紧急情况下,及时进行保全,以保证行政复议活动的顺利进行。

    ■告知权利制度

    告知权利,是行政程序中的一项重要制度,在行政复议活动中,应当从法律制度层面确立告知制度。将当事人在复议活动的各个阶段所享有的权利、履行的义务以及不履行义务的法律后果在法定的合理期限内告知,如果复议机关应当告知而没有告知或告知方式不当就构成行政复议程序违法,申请人有权得到法律上的补救。即使行使权利的有效期已过,复议机关也应当在复议决定书中明确交待申请人的诉权和有效期。
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    ■听证制度

    当前,《行政复议法》对复议程序的规定过于简化,如规定以书面审理为主,其他方式例外。而书面审查,往往忽视对相对人权利的保护,不利于及时查明案情,使复议流于形式,最终不能达到其应有的目的。因此,在复议程序制度中,将听证程序纳入,从制度上规定采用类似于法院庭审的方式,给相对人提供陈述意见和主张的机会,以增强行政复议活动的公开性与透明度。但是,在采用类似于法院庭审的听证程序的同时,应当考虑到行政复议效率,它毕竟不同于严格的司法程序。对事实清楚、争议不大的案件,以简易程序、书面审理为主;对事实不清、争议较大的案件,要认真核实情况,进行现场勘察,充分听取有关各方意见,力戒偏听偏信;对案情事实或适用法律依据争议较大、社会关注度高、案情较复杂的案件,要采取当面审理、公开听证等方式,增强透明度和公信力。对疑难复杂、处理难度大的案件,要进行论证咨询,对案件的定性、法律适用等充分听取有关专家的意见。要进行建立行政复议委员会的工作试点,并适时总结、推广。

    ■和解调解制度
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    在当前社会矛盾纠纷凸显的形势下,要注重运用人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的大调解方式,尤其在行政复议活动中要运用行政调解、行政和解。和解调解必须坚持自愿、合法及简便效率原则、适用范围有限原则。和解范围主要包括行政补偿案件、行政裁决案件、行政合同案件、不履行法定职责案件以及其他适宜调解处理的案件。对于法律、法规、规章有禁止性规定或行政法律关系的性质不适宜的案件不得和解、调解。和解调解程序启动,申请主体可以是申请人,也可以是被申请人,申请时间可以在申请复议初,也可以是复议审理过程中。和解调解结案方式一般为裁定准予撤销复议申请,同时可以根据案件具体情况,在复议决定书中载明和解调解的内容,并明确原行政处理决定不再执行或部分执行。同时,对尚未形成的行政纠纷,要做好法律法规的宣传和说服劝导工作,力争把行政纠纷化解在萌芽状态;对于已经发生的各类行政争议,要查明事实,分清是非,在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下,在双方当事人自愿的基础上,争取调解处理。

    河北省食品药品监管局 李腾华, 百拇医药