透视安全生产新政(2)
(一)目标的明确性。目标明确是《通知》显著的特点，主要体现在两个层面一是总体目标明确。《通知》要求深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，牢固树立安全发展的理念，切实转变经济发展方式，把经济发展建立在安全生产有可靠保障的基础上，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，全面加强企业安全管理，健全规章制度，完善安全标准，提高企业技术水平，夯实安全生产基础；坚持依法依规生产经营，切实加强安全监管，强化企业安全生产主体责任落实和责任追究，促进我国安全生产形势实现根本好转。二是重点领域明确。《通知》要求以煤矿、非煤矿山、交通运输、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品、冶金等行业(领域)为重点，全面加强企业安全生产工作。通过更严格的目标考核和责任追究，更加有效的管理手段和政策措施，建成完善安全生产应急救援体系，建立更加完善的技术标准体系，进～步调整产业结构，推进重点行业的企业重组和矿产资源开发整合，以更加有力的政策引导，形成安全生产长效机制。
(二)思路的系统性。《通知》主线突出、思路一以贯之，是对近年来我国出台的安全生产政策措施的合理衔接及不断深化。如2004年《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》就要求“强化管理，落实生产经营单位安全生产主体责任”，提出了依法加强和改进生产经营单位安全生产管理、开展安全质量标准化活动、搞好安全生产技术培训、建立企业提取安全费用制度及加大生产经营单位对伤亡事故的经济赔偿等措施。2005年国务院第116次常务会议提出的安全生产12项治本之策就包括了加强安全规划、行业管理、安全投人、科技进步、教育培训、激励约束考核、企业主体责任、事故责任追究、社会监督参与、监管和应急体制等措施。而《通知》在此基础上，对近年来的相关政策、制度和举措加以延续，对相关的内容加以发展和创新，提出了更为全面、有力的政策措施。同时，《通知》还对在近年来全国各地安全生产工作一些有益的探索中所创造的做法、经验加以完善，上升为全国层面的制度。
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(三)制度上的科学性。法律法规规章或政策措施的出台实际上是一种制度设计，制度的设计是否可行、有效、科学则是制度是否得以落实的关键因素，只有当所设计的制度能对所指向的对象的利益真正产生影响、并使指向对象的行为朝着制度设计者预期的方向时，这种制度才有可能得以落实并产生效应。《通知》所创设的一些制度特别注重有效性，集中围绕企业这一责任主体相关的利益来进行制度设计，一方面既注重对企业进行相应的约束、增大企业及企业主要负责人与领导班子的责任和压力，让企业变压力为动力，如要求“企业主要负责人和领导班子成员要轮流现场带班，煤矿、非煤矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、同时升井”等。另一方面又注重对企业的引导和激励，如《通知》中要求“组织对企业安全生产状况进行安全标准化分级考核评价，评价结果向社会公开，并向银行、证券、保险、担保等主管部门通报，作为企业信用评级的重要参考依据”。
(四)措施的整体性。《通知》针对新形势下一些影响和制约企业安全生产工作的关键、重点和难点问题，提出了严格企业安全管理、建立坚实技术保障、强化安全监管、建立高效的应急救援体系、实行高标准的行业准入、推进政策引导、更加注重经济发展方式转变、严格目标考核和责任追究等手段。这些手段包括法律手段、行政手段、教育手段、技术手段、经济手段等，其作用范围包括了企业安全生产工作的全过程、全方位及全员，对企业安全生产的源头管理、过程控制、应急救援及事故查处和责任追究作出具体规定。相关政策措施的制定与执行者，不仅有各级政府也包括了政府的相关部门，既包括负有安全生产监管职责的各部门，也包括了投资管理、财政、银行、证券、保险等相关管理与调控部门，充分体现“综合治理”的要求，注重发挥各种手段的整体效能，两个责任主体的责任加大，对于企业安全生产方面的违法行为以及企业负责在安全生产履职上应负的责任多处强调给予上限的处罚，或对企业实行关闭或停产停止建设等处罚。
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(五)作用的长效性。《通知》的影响是长久、重大的。第一，《通知》所强调和着眼的不仅仅是企业的安全生产工作，而是要通过强化企业安全生产工作、落实企业安全生产主体责任这一关键抓手，来带动和促进整个安全工作体制机制与法制的建设与完善；第二，《通知》不仅仅要解决当前安全生产工作的突出问题，努力遏制今年以来重特大事故多发的被动局面，还要立足长远，体现标本兼治、重在治本，着眼于推动和促进安全生产长效机制的建立；第三，《通知》不只是就安全生产强调安全生产，也不是就安全生产抓安全生产，而是着眼于解决影响安全生产工作的一些深层次问题和体制性难题，从法制体制机制、从监管体系队伍、从技术进步、从监管监察能力建设、从政策引导等全面推进安全生产工作的加强，为加快经济发展方式转变提供有力的安全生产保障；第四，《通知》不仅仅着眼于确保安全生产“十一五”规划目标任务的完成，而且要为“十二五”规划的编制及实施创造更加坚实的基础，特别是《通知》所创设的制度、提出的政策措施为安全生产“十二五”规划的编制指明方向。
三、《通知》的主要创新之处
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国家安全监督管理总局党组成员、总工程师黄毅同志将《通知》中的创新之处归纳为“十项创新、十项完善”。
(一)《通知》十个方面的制度创新
1 建立重大隐患治理和重大事故查处督办及公告制度。《通知》规定对重大安全隐患治理实行逐级挂牌督办、公告制度，明确重大隐患治理由省级安全生产监管部门或行业主管部门挂牌督办，国家相关部门加强督促检查。建立事故查处督办制度，依法严格事故查处，对事故查处实行地方各级安全生产委员会层层挂牌督办，重大事故查处实行国务院安全生产委员会挂牌督办。事故查处结案后，要及时予以公告，接受社会监督。
2 建立领导干部轮流现场带班制度。《通知》进一步强化了企业主要负责人和领导班子对生产过程进行管理的领导责任，要求企业主要负责人和领导班子成员要轮流在现场带班。煤矿、非煤矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、同时升井，对无企业负责人带班下井或该带班而未带班的，对有关责任人按擅离职守处理，同时给予规定上限的经济处罚。发生事故而没有领导现场带班的，对企业给予规定上限的经济处罚，并依法从重追究企业主要负责人的责任。
3 建立先进适用技术装备强制推行制度。《通知》要求煤矿、非煤矿山安装监测监控系统、井下人员定位系统、紧急避险系统、压风自救系统、供水施救系统和通信联络系统等技术装备，并于3年之内完成。逾期未安装的，依法暂扣安全生, 百拇医药(斯 闻)
(二)思路的系统性。《通知》主线突出、思路一以贯之，是对近年来我国出台的安全生产政策措施的合理衔接及不断深化。如2004年《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》就要求“强化管理，落实生产经营单位安全生产主体责任”，提出了依法加强和改进生产经营单位安全生产管理、开展安全质量标准化活动、搞好安全生产技术培训、建立企业提取安全费用制度及加大生产经营单位对伤亡事故的经济赔偿等措施。2005年国务院第116次常务会议提出的安全生产12项治本之策就包括了加强安全规划、行业管理、安全投人、科技进步、教育培训、激励约束考核、企业主体责任、事故责任追究、社会监督参与、监管和应急体制等措施。而《通知》在此基础上，对近年来的相关政策、制度和举措加以延续，对相关的内容加以发展和创新，提出了更为全面、有力的政策措施。同时，《通知》还对在近年来全国各地安全生产工作一些有益的探索中所创造的做法、经验加以完善，上升为全国层面的制度。
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(三)制度上的科学性。法律法规规章或政策措施的出台实际上是一种制度设计，制度的设计是否可行、有效、科学则是制度是否得以落实的关键因素，只有当所设计的制度能对所指向的对象的利益真正产生影响、并使指向对象的行为朝着制度设计者预期的方向时，这种制度才有可能得以落实并产生效应。《通知》所创设的一些制度特别注重有效性，集中围绕企业这一责任主体相关的利益来进行制度设计，一方面既注重对企业进行相应的约束、增大企业及企业主要负责人与领导班子的责任和压力，让企业变压力为动力，如要求“企业主要负责人和领导班子成员要轮流现场带班，煤矿、非煤矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、同时升井”等。另一方面又注重对企业的引导和激励，如《通知》中要求“组织对企业安全生产状况进行安全标准化分级考核评价，评价结果向社会公开，并向银行、证券、保险、担保等主管部门通报，作为企业信用评级的重要参考依据”。
(四)措施的整体性。《通知》针对新形势下一些影响和制约企业安全生产工作的关键、重点和难点问题，提出了严格企业安全管理、建立坚实技术保障、强化安全监管、建立高效的应急救援体系、实行高标准的行业准入、推进政策引导、更加注重经济发展方式转变、严格目标考核和责任追究等手段。这些手段包括法律手段、行政手段、教育手段、技术手段、经济手段等，其作用范围包括了企业安全生产工作的全过程、全方位及全员，对企业安全生产的源头管理、过程控制、应急救援及事故查处和责任追究作出具体规定。相关政策措施的制定与执行者，不仅有各级政府也包括了政府的相关部门，既包括负有安全生产监管职责的各部门，也包括了投资管理、财政、银行、证券、保险等相关管理与调控部门，充分体现“综合治理”的要求，注重发挥各种手段的整体效能，两个责任主体的责任加大，对于企业安全生产方面的违法行为以及企业负责在安全生产履职上应负的责任多处强调给予上限的处罚，或对企业实行关闭或停产停止建设等处罚。
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(五)作用的长效性。《通知》的影响是长久、重大的。第一，《通知》所强调和着眼的不仅仅是企业的安全生产工作，而是要通过强化企业安全生产工作、落实企业安全生产主体责任这一关键抓手，来带动和促进整个安全工作体制机制与法制的建设与完善；第二，《通知》不仅仅要解决当前安全生产工作的突出问题，努力遏制今年以来重特大事故多发的被动局面，还要立足长远，体现标本兼治、重在治本，着眼于推动和促进安全生产长效机制的建立；第三，《通知》不只是就安全生产强调安全生产，也不是就安全生产抓安全生产，而是着眼于解决影响安全生产工作的一些深层次问题和体制性难题，从法制体制机制、从监管体系队伍、从技术进步、从监管监察能力建设、从政策引导等全面推进安全生产工作的加强，为加快经济发展方式转变提供有力的安全生产保障；第四，《通知》不仅仅着眼于确保安全生产“十一五”规划目标任务的完成，而且要为“十二五”规划的编制及实施创造更加坚实的基础，特别是《通知》所创设的制度、提出的政策措施为安全生产“十二五”规划的编制指明方向。
三、《通知》的主要创新之处
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国家安全监督管理总局党组成员、总工程师黄毅同志将《通知》中的创新之处归纳为“十项创新、十项完善”。
(一)《通知》十个方面的制度创新
1 建立重大隐患治理和重大事故查处督办及公告制度。《通知》规定对重大安全隐患治理实行逐级挂牌督办、公告制度，明确重大隐患治理由省级安全生产监管部门或行业主管部门挂牌督办，国家相关部门加强督促检查。建立事故查处督办制度，依法严格事故查处，对事故查处实行地方各级安全生产委员会层层挂牌督办，重大事故查处实行国务院安全生产委员会挂牌督办。事故查处结案后，要及时予以公告，接受社会监督。
2 建立领导干部轮流现场带班制度。《通知》进一步强化了企业主要负责人和领导班子对生产过程进行管理的领导责任，要求企业主要负责人和领导班子成员要轮流在现场带班。煤矿、非煤矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、同时升井，对无企业负责人带班下井或该带班而未带班的，对有关责任人按擅离职守处理，同时给予规定上限的经济处罚。发生事故而没有领导现场带班的，对企业给予规定上限的经济处罚，并依法从重追究企业主要负责人的责任。
3 建立先进适用技术装备强制推行制度。《通知》要求煤矿、非煤矿山安装监测监控系统、井下人员定位系统、紧急避险系统、压风自救系统、供水施救系统和通信联络系统等技术装备，并于3年之内完成。逾期未安装的，依法暂扣安全生, 百拇医药(斯 闻)