中医立法——中医事业持续发展之保障
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甘甘肃省中医管理局鄢卫东吕玉兰
江泽民总书记在党的十五大报告中明确提出了“健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，并指出“发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的标志，是国家长治久安的重要保障”。随着社会主义市场经济的建立与发展，社会主义市场经济法律体系的日臻完善；随着21世纪中国改革的进一步深化，对外开放的进一步扩大和参与经济全球化程度的进一步提高；随着中国加入WTO的实现，在我国卫生事业中独具特色和优势的中医药必须加强法制建设，通过中医立法，充分和全面体现反映中医法制的理念与原则，这不仅是现实的需要，也是时代发展的必然。
1.中医立法的必要性和紧迫性
中医药在卫生事业中所处的地位，在保障人民健康中所起的作用和优势，以及世界范围内对传统医药的认识和重视程度，都对中医立法提出了客观要求。
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1.1中医药的历史地位。中医药是中华民族几千年来与疾病做斗争的智慧结晶，以其独特的理论体系、丰富的实践经验、浩瀚的文献史料、奇异的中药制剂和卓越的临床疗效自立于世界医学之林。在19世纪中叶西方医学传人中国以前的历史长河中，中医药独当一面为国人提供医疗、预防、保健、康复、养生服务，为中华民族的繁衍昌盛做出了不可磨灭的贡献。中医的理论和诊疗方法都融入了中国文化的内涵，许多中医的理论、术语、方法在群众中扎根很深，是中国文化的瑰宝，被誉为世界传统医学的一支奇葩，在世界文化史上写下了光辉的篇章，产生了积极的影响。
1.2中医药的现实作用。在现代医学高速发展的今天，中医药仍在保障人民健康中发挥着极其重要作用。中医药对常见病、多发病，甚至许多疑难病，如药源性疾病、病毒感染性疾病和自身免疫性疾病等都具有满意的疗效。中医整体的观点，系统的观点，人与自然相统一的观点，辨证施治，因人而异、个体化等科学内涵，与当今生物、心理、社会整体医学发展趋势相一致。加之，中医诊疗技术简便，中药资源丰富，成本相对低廉，这对解决高速增长的医药卫生费用与国民经济承受能力的矛盾可以发挥重要作用。正如江泽民总书记所指出的：“中西医并重，共同发展，互相补充，可以为人民群众提供更加完善有效的医疗保健服务”。
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1.3中医药已成为全人类共同的财富。人们逐步认识到中医是重视内因，强调个体差异和辨证论治的医学；是重视整体、循人以治病，强调局部与整体相统一、局部与局部相协调的医学；是重视天人相应、心身合一，融生物、自然、社会、心理的防病治病思想于一体的医学；是完整运用自然疗法，以中药为主体，融针灸、推拿、按摩、导引等综合性疗法于一总的医疗体系。人类“返朴归真”、“回归自然”热潮的兴起，就是人们在对西医通过反思，发现不足，寻求互补的必然结果。现在，越来越多的国家和地区建立了各种类型的中医药机构，部分国家已将中医药纳入保险范畴，有些国家还开办了中医药正规教育。在我国自然科学各领域中，中医药是走向世界最具优势、最具实力、最有后劲的。如原中国科学院院长周光召院士谈到的“目前科学正处于还原论向整体论发展中，中医注重整体系统的观点，这符合人与自然的关系，中医药应该得到更多的重视和发展”。“中医药科学是世界生命科学最有可能取得重大突破的领域”。
2.中医立法的概况
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2.1中医立法的特点。我国的中医立法工作，从20世纪80年代末开始酝酿，卫生和中医界的有识之士，就如何将中医工作纳入法制化管理轨道，依法保护和发展中医事业这件造福人类的大事进行了认真的探讨和实践，并在深入调查和反复论证的基础上，起草了《中华人民共和国中医条例(草案)》，已正式上报卫生部，并即将由卫生部上报国务院。地方中医立法工作成绩显著，从1990年第一部中医地方法规——《湖南省中医管理条例》出台，到1995年比较成熟的中医地方法规《云南省发展中医条例》颁布，地方省份的中医立法工作方兴未艾，截止目前，全国已有18个省市出台了发展中医条例，还有一些省市也有了较为成熟的地方中医条例草案，待提请人大讨论通过。这些条例的内容归纳起来有这么几个特点：一是以法律的形式确立了中医药在保障人民健康、促进经济建设和社会发展中的地位和作用；二是提出了各级政府应加强对中医事业的领导，将中医事业的发展纳入当地国民经济和社会发展总体规划，实行保护、扶持、发展中医的政策；三是明确了各级政府在发展中医事业中的责任；四是指出了中医事业发展的方向；五是确定了各级卫生或中医管理部门的执法主体以及职责等特点，具有较强针对性和可操作性。
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2.2中医立法的作用。中医条例的制定既为依法调整解决困扰中医事业发展中的矛盾和问题创造了良好的条件，又明确了中医自身发展的方向和指导思想，使条例成为中医事业振兴与发展的行动纲领，有力地推动了当地中医事业发展。各省在条例颁布后，及时进行宣传贯彻落实，四川、上海、浙江、河南、黑龙江等省市都制定下发了加强中医工作的意见，专门就贯彻好条例，制定了具体的措施和办法。从已出台中医条例的省市组织的对条例的落实情况及配合人大等部门开展的执法监督检查情况来看，中医条例的颁布施行，使中医机构建设，中医队伍建设，中医财政投入等问题，都有了明显的加强和改善，取得了显著的社会效益。如《云南省发展中医条例》颁布后，省政府进一步加强中医工作的领导，按条例的要求把中医工作纳入当地国民经济和社会发展规划，并作出决定：到2000年建设好100所县级中医院、15所地市级中医院和一所省级中医院；建设1所省级中西医结合医院，5个中西医结合中心，培养100名中西医结合人才；云南省计委决定每年拨出一定的政策性引导资金，专门用于贫困地区中医院建设。各级财政普遍加大了中医经费的投入力度，1997年中医事业经费就达到6500万元，中医专项经费900万元。条例的颁布实施，对云南省中医中医事业的快速发展起到了重要的推动作用。
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2.3中医立法存在的问题。中医法规体系，经过20多年建设，已逐步完善，但至今未能上升为法律。从中医法规和地方中医条例的实施过程中，也出现了一些亟待解决的问题，如：国家中医法未出台，缺乏指导、规范全中医行业的法律依据；对一些需要明确的关键问题，立法力度不够，应从立法的角度规定各级政府按照财政支出的比例，增加对中医事业的投入等问题；立法后，中医执法监督机构建设和队伍建设工作滞后，执法难度大；有的中医行政管理部门的执法主体不确定，不能有效执法等，这些问题在制定国家《中医法》中，应予以重视和完善。
3.对中医立法的思考
3.1中医立法是中医事业持续发展的重要保证。党和国家对中医事业的发展历来比较重视，早在1950年，当时中央人民政府政务院制定的卫生工作三大方针，其中之一就是要“团结中西医”。党和国家领导人也多次对中医药工作做了重要的批示和指示。1982年，国家将“发展现代医药和我国传统医药”载入《宪法》，为中医药事业的发展提供了根本的法律依据。1996年，党中央、国务院又把“中西医并重”，“加强中医药工作”确定为我国新时期卫生工作的方针和战略重点之一，并将“大力发展中医药”列入我国“十五”计划纲要。但是，长期以来，由于缺乏有效的法律的保护与规范，致使不同时期或不同地方的各级领导对中医药方针、政策的理解和执行不一，造成了中医药事业发展时起时伏、时快时缓，极不平衡。一些地方中医药工作往往因某些领导人的改变而改变，党的中医药方针政策也往往因某些领导人的主观意愿、个人好恶而得不到认真的贯彻，工作的随意性、自由度很大，极大地影响了中医药事业的发展。如“文革”期间，由于“左”的思想影响，中医药被作为封建的东西受到排斥和打击，许多中医药机构被撤并，大部分中医药人员被下放，约1/3的中医药人员流失。中医药事业受到的重创，至今难以弥补，令人痛心疾首。其实，即使现在，在有些地方、有些部门、有些领导的思想上，仍然不同程度地存在着对中医药的认识问题，要么“重西轻中”，要么“存西废中”；或对中医药工作不重视、不支持、不过问；挪用、挤占、截留中医经费；随意撤消中医机构、改变中医机构性质等现象时有发生。事实上，个别地方的中医药事业已处于“隐性倒退”的状态，如在我省的省、地、县综合医院中原占总病床数5～10%的中医科或中西医结合科的病床大多已被撤消或合并，仅保留了门诊诊室，多年的心血在一点点地流失，对此，许多中医药工作者忧心忡忡。因此，当前迫切需要制定一部《中华人民共和国中医法》，确定中医在我国经济建设和社会发展中的地位和作用，把中医的方针、政策以法律的形式固定下来，从根本上保证中医事业的长久发展。
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3.2中医立法是调整解决困扰中医事业发展中矛盾和问题最有力的手段。我国的中医事业经过几十年的建设与发展，虽然取得了较大的成绩，但是，从目前的整体情况来看，中医工作还比较薄弱，中医事业发展相对缓慢，不能适应当前世界范围内崇尚传统医药的趋势和现代科技迅猛发展的形势，不能满足人民群众日益增长的需求。特别是在建立社会主义市场经济体制和医药卫生体制改革中，中医事业的发展又面临着许多新的困难和问题，而这些困难和问题的解决，涉及到计划、财政、人事、教育、科技、工商、药品监督等众多政府行政部门，显然，卫生和中医行政部门无力协调解决，必须依靠政府的统一协调组织，可是由于各级政府在发展中医事业中的责任和职能未被具体明确和强化，致使影响和阻碍中医事业发展的深层次的矛盾和问题长期未能得到根本解决。这种状况，究其根源，就是没有法律作后盾，不能对各级政府行政职能进行法律监督。所以说依靠法律，才是调整解决困扰中医事业发展的矛盾和问题、促进中医事业发展最有力的手段。
3.3中医立法是实现中医法制化的基础。立法是中医事业法制建设的重要环节，是国家法制建设的一个重要组成部分。立法、执法、司法、守法和法制监督等各方面活动的全过程，其核心就是依法办事，将中医行业的一切活动纳入法制的轨道，实现中医事业活动法制化，立法是基础，它为其它环节提供基本规范和基本程序。如果没有中医立法，也就没有中医行业的规范，中医法制的其它环节就缺乏依据和基础，中医法制的基本要求就无法达到，所以，加强中医法制建设，必须加强中医立法工作，它是健全和完善中医法制建设的前提和基础。
总之，尽快制定和出台《中华人民共和国中医法》，将为各级政府和有关部门管理和发展中医事业提供法律依据，使我国贯彻党和国家卫生工作方针和中医政策步入法制化轨道，它必将有力地促进中医事业的发展，毫无疑问，这对于保障我国人民健康、加快社会和经济发展具有重要意义。, 百拇医药