中国的医疗救助及其发展对策(下)
(三)医疗救助的基本标准
实施医疗救助，用何种尺度来评判其效果呢?这就需要制定一个反映基本救助水平的标准。这个标准其实是一个可能性标准，也就是依据财政支付情况来设定的政府救助能力。它与应该救助到什么程度这个客观要求之间有一定距离。这个不足部分就是救助能力的差距。它是一个地区医疗救助水平和能力的标志。比如一个被救助者，治愈其病情需要1万元，而政府财力提供的救助只能达到2千元。可见病人的医疗需求与政府财政形成的救助能力是两个概念。基本标准指的是后一个概念。由于各地的经济社会水平，特别是财政收入状况的差异，因而医疗救助水平也存在着差异，不可能制定一个全国、全省的医疗救助标准，同时也只是按照“广覆盖，低标准”的原则，制定医疗救助基本标准。救助标准一般以政府财力可承担的医疗救助费用表示。
上海市制定的医疗救助的基本标准有4条：一是凡向民政部门申请医疗救助的人员应承担一定比例的医疗费用；二是属于民政部门定期定量救济的“三无”人员和各类特殊救济对象的基本医疗费用给予酌情补助大部或全部；三是享受城镇居民低保家庭中丧失劳动能力的无业人员(包括无业老人和未成年人)以及享受低保家庭中本人虽有医疗保险待遇，但因患大病重病，在享受医保待遇和其他补助后个人承担医疗费仍有困难的人员，门诊急诊医疗费用原则上自理；住院期间的基本医疗费用在扣除各项医疗保障可支付部分及单位应报销部分后，其个人实际支付部分可给予适当补助，全年累计医疗补助额度一般不超过5000元；四是因患尿毒症透析、精神病、恶性肿瘤等大病重病的特困人员，经互助帮困，个人自负医疗费仍有困难且影响家庭基本生活的医保对象，可适当给予补助，全年累计补助额一般不超过5000元。其他地区也制定了适合当地财力、反映医疗救助能力的医疗救助基本标准。
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(四)医疗救助程序
医疗救助必须经过一定的申请、审核、审批程序。
1.申请人提出申请并提供有关证明材料。包括：
1)申请人向户籍所在地的街道(乡、镇)的民政部门或民政助理员递交书面申请，填写申请表；
2)申请人提供户口及身份证复印件；
3)申请人还须提交以下材料：①医疗费用收据，病史材料；②家庭成员收人情况证明；③工作单位或村居委会以及上级部门尽责帮助的证明材料；④医疗保险机构给予个人支付医疗费用减免的证明；⑤其他有关部门和组织已给予的医疗救助的证明材料。
2.街道(乡镇)民政部门或民政助理员收到申请并经核实相关证明材料后，汇同村居委会、工会、企业等相关部门，及时对申请人的经济收入、病情、已享受政府财政之外的医疗救助等情况进行核实，提出初步意见，并在申请人居住地张榜公示，在公示期末收到不同意见后，经街道(乡镇)审核并填写有关表格，报县区民政部门批准。
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3.县区民政部门在收到街道(乡镇)填报的《医疗救助审批表》后，采取拙查的办法，对申请人的有关情况的真实性进行检审，无误后颁发《医疗救助卡》。
(五)医疗救助的其他有关政策
为了做好医疗救助工作，除上规定外，还应制定相关的政策规定及实施细则。
1.按照属地管理原则，地方各级财政要将医疗救助金列入预算，及时足额到位，同时对其实行专帐专项管理，建立报销制度，加强资金管理，加大监管力度，防止挪用挤占。
2.各项医疗救助方式要综合配合使用，形成合力、密切协同，发挥各自的优势和职责，共同做好医疗救助工作。
3.要严格把握有关政策界限，医疗费用的计算，支付和结算，都要制定具体的计算办法；救助对象也要严格把关，严格审核，防止因审核把关不严出现错、漏情况，使真正需要救助的人，及时地得到有效救助。
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健全医疗救助体系的思路与对策
医疗救助制度在我国反贫困的实践中产生，也必须随实践的发展而完善。鉴于医疗救助是一个新生的社会救助形式，难免存在一些不足，有的是其生存发展的外部环境造成的，有的则是其自身的不成熟，因而必须内外结合，从体系构造，体制创新和制度政策等方面，健全医疗救助体系，规范医疗救助行为，发展医疗救助事业。
(一)医疗救助中的主要问题
医疗救助事业的发展涉及到体制、资金以及社会保障体系的完善，在实践中存在以下突出问题：
1.职责不明，体制不顺。医疗救助属于社会救助范围，但在实践中存在着一些体制性障碍，一是以医疗保险混同医疗救助。社会医疗保险分基本医疗保险和补充医疗保险，凡是参加医疗保险的，必须在享受保险后仍有困难的特困人员，才能申请医疗救助。现实中越过医疗保险这条“坎”，直接进入医疗救助的时有发生，混淆了两种保障形式的本质区别，加重了医疗救助的压力；二是以互助性救助混同医疗救助。凡有单位的贫病人员，应先由单位进行互助性救助，单位应承担起救治本单位贫困患病者的医治职责，当互助性救助实施后仍不足以支付医疗费用的，才能申请医疗救助，不能越过单位这个“坎”，一下推到政府身上，使财政不堪重负；二是职能主体不明确。这项工作本应是由民政部门主管，但现实中存在无人主管或多头主管的情况，使求助者不知找谁，求助无门。
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2.医疗救助资金需要与供给的矛盾非常突出。医疗救助的规模、水平和有效性，取决于医疗救助资金能否得到保障。在我国社会主义初级阶段，要满足医疗救助资金的需求，无论中央还是发达地区的财政，都是难以做到的。造成医疗救助资金短缺的原因，一是贫困或特殊人员中患病者增多，医疗总量扩大。以广东省为例，该省共有重点优抚对象14.5万人，常年因病吃药的有1.24万人，占重点优抚对象的12%，长年卧床不起的1600人，占1.1%，子女呆傻或病残的6500人，占总人数的4.5%。加上下岗失业人员随企业改革、重组而增加，其中贫病人员也相应增加，而且在职伤残军人下岗失业人数上升；农村特困户大多是无法靠“造血”性扶贫而脱贫的病老孤残者，农村落后的医疗卫生条件，使不少贫困人口处于病贫交加状态。这些都使医疗救助对象有增无减。二是医疗费价格上涨，救助对象病情变数难料，使医疗救助费用增大。三是医疗救助经费不能足额及时到位，该用钱的时候没有钱，加剧了经费供需矛盾和紧张状况。目前，一些地方的医疗救助资金，不少采用临时救济费的形式，由当地财政定额包干下拨到下一级政府，由其对患病贫困者的治疗根据支出情况进行补助性救助，如果上一级财政资金不能及时足额下拨，下一级政府辖属的救助对象就不能及时得到救助。四是对优抚对象等特殊救助群体的医疗政策待遇不落实，加重了医疗救助这最后一道防线的压力。如贫困地区由于当地财政困难，难以执行国家关于二等乙级以上革命伤残军人实行公费医疗的规定，而采取将医疗费包干的办法。因包干的标准低，而无法解决重点优抚对象的基本医疗费用。广东饶平县二等乙级以上的伤残军人医疗包干费用每人每月仅20元，看一次小病也不够，3.制度和法规之间的对撞，增大了医疗救助的压力。我国不少有关医疗保障方面的政策法规是在计划经济或改革开放初期制定的，十几年、几十年不变，不能与已经变化了的客观实际相适应。比如，优抚政策规定二等乙级以上伤残军人可享受公费医疗待遇，实行医疗费实报实销，但一些地方进行的过渡性医疗制度改革，则实行的是医疗费用包干，超支自负，使原来享受公费医疗待遇的重点优抚对象的大部分医疗费不能报销。同时优抚对象的伤残等级的定级标准与现在劳动社会保险部门的工伤等级的定级标准不一致，一些下岗伤残军人原定的伤残等级得不到社会医疗保险部门的承认，医疗待遇不能落实。这样由上述政策法规的不一致造成大批重点优抚对象只能求助于医疗救助，使医疗救助承担了不应承担的责任。
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(二)建立和健全医疗救助体系的思路
我国地域辽阔，经济社会发展水平差异大，医疗卫生状况不同，因此建立和健全我国的医疗救助体系，应立足于国情，谋划长远，借鉴国外，着眼于解决实际问题，广覆盖、低标准，分类指导，稳步推进。
要从我国处于不发达的社会主义初级阶段和地区发展不平衡的实际出发，不要急于求成，急功近利，而要着手制度建设，把建章立制放在首位，使这项工作从一开始就有章可循，有法可依；无论是医疗救助体系建设还是医疗救助政策法规建设，都要有长远眼光，站在完善我国社会救助体系和社会保障体系的高度，站在维护社会稳定，保障人权的高度，高瞻远瞩，放眼未来，从现在起就要研究构建我国医疗救助的制度与体系框架，进行重大政策法规的调研与设计，开展理论研讨，进行社会宣传。
二是医疗救助体系建设要借鉴外国经验，吸收其符合我国实际的东西，但不能照搬硬套，贪大求洋，否则就会脱离实际，难于实施。一定要从中国的实际出发，医疗救助理论、政策、法规、实施细则等，都要讲实效，要真正能解决眼前的实际问题，解决或缓解特困群体的医疗难问题。
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三是在指导思想和方针上，一定要坚持广覆盖、低标准、因地制宜。这是医疗救助制度和体系建设应遵循的一条基本原则。广覆盖要求医疗救助制度要面向所有符合救助条件的人，具有公众性和公平性，不能仅仅局限于“三无”对象，防止社会政策部门化；低标准要求医疗救助水平不能高，要适合当地的财力，明确医疗救助仅仅是基本的救治，是救危性救助而非康复性救助。当然救助标准也不能过低，否则，起不到救治作用，因而救助标准要做到两个适应两个衔接，就是要与当地财力相适应，与救危救治最低医疗费用相适应；与社会医疗保险、合作医疗相衔接，与其他医疗帮困措施相衔接。这样，才能使医疗救助在低水平情况下，通过其他医疗帮扶制度和措施的配合和补充，起到扶危救病的作用。
四是在医疗救助体系建设和制度建设中，不能全国同步走而要分步行。要采取先试点，取得经验后，逐步在有条件的地区推开。农村的医疗救助更应遵循先在发达地区试点，不发达落后地根据本地实际，参照发达地区的试点经验，再在本地区试点，成功后逐步推开。宏观上切忌一刀切，各地切忌一哄而起。
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(三)推动医疗救助体系建设的若干对策
我国医疗救助体系建设拟从三个子体系人手，加强医疗救助政策法规体系、医疗救助运作体系和医疗救助相关配套政策体系建设。它们都是医疗救助体系不可分割的部分，相互支撑，相互依存，共同发挥作用。
1.医疗救助政策法规体系。我国社会救助以至社会保障的法规不少，但存在法律少，行政规章、部门规章多，地方立法先于细于国家立法的情况。这一方面与我国法制建设的总体布局、立法程序以及需要立法的领域多，社会保障、社会救助更紧迫有关，另一方面也与社会保障、社会救助，包括医疗救助实践过程较短，立法的成熟度不高有关。因此，在医疗救助政策法规体系建设中，要根据我国立法的实际情况，在法规产生过程中，拟采取先制定政策，解决眼前急需解决的问题，并不断完善政策，在此基础上制定部门规章，然后再着手法律的草拟和制定。在政策法规建设的时序上，拟以地方立法推动国家立法。因为地方出台类似医疗救助方面的政策法规并经地方人大批准要比国务院部委和国务院出台同类政策法规并经全国人大批准要容易，并且，国务院行政规章和民政部部门规章，也必须在综合全国各地医疗救助经验以及已实施的政策法规的基础上形成。因此，在医疗救助政策法规体系建设中出现先易后难，先地方后中央，以地方立法推动国家立法，应该说是遵循了我国法制建设的一般规律。在医疗救助政策法规体系建设的内容方面，从国务院部委主管这项工作的民政部来看，至少要包括以下主要内容：①《关于开展医疗救助工作的指导意见》以指导试点工作；②《医疗救助若干政策规定》，以解决和规范医疗救助对象、救助方式和救助标准方面的问题；③与财政部协商制定《医疗救助资金使用管理办法》等。在制定顺序上，要通过深入调查研究，分析比较，总结经验，针对问题，分类指导，先制定指导试点工作的《指导意见》之后，在条件成熟时，再在全国推开这项工作，并制定《关于在全国开展医疗救助工作的意见》。其他政策和规章都要根据实践进展情况，成熟一个，出台一个。只有在全国开展到一定时间，才有可能由国务院制定指导这项工作的全国性行政规章。总之，医疗救助政策法规体系建设是一个逐步健全完善的过程，它同医疗救助工作逐步推进的过程紧密联系，体现了法规产生于实践又规范实践的特征。
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2.医疗救助运作体系。救助运作体系是确保救助行为有序有效实施的程序与功能相统一的系统。程序系统由运作的有关规范性制度构成，功能系统则由多种救助方式、途径与救助资金和救助载体相结合而形成。程序规范，运转高效是医疗救助运作系统的目标。
1)规范的救助程序。医疗救助的程序性规定是救助行为的确定性轨迹。无论是医疗救助主体，还是被救助对象，一旦进入医疗救助运作过程，都不能有任何随意性。申报审批程序、资金拨付、使用和管理，都按有关规定进行。
2)可靠的救助资金。医疗救助资金的稳定可靠来源，是医疗救助工作运转正常，运作有效的保证。资金来源的主渠道是财政性资金，辅之以社会捐助资金。医疗救助的规模和水平，在很大程度上取决于这两部分资金量及其到位状况。
3)多样的救助方式。医疗救助方式也可称为救助的途径或措施，它是政府和社会，包括社会组织在医疗救助中履行职责或发挥优势而采取的各种办法的汇集。它们具有一定的替代和互补性，通过不同途径开展医疗救助，进行扶病救治；以不同运作方式，达到同一个目的。医疗救助方式多，就是医疗救助的办法多，救助对象获得救助的可能性也就大。医疗救助方式的多样化，体现了社会救助的社会化，是社会进步和文明的重要标志。
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4)优质的救助服务。医疗服务是医疗救助运作过程的终点，其水平高低是医疗救助效果的显示器。这里所指医疗服务包括医疗水平、服务水平和医药价格。高超的医疗技术，周到热情的治护服务，合理的医药价格，是医疗救助得以圆满完成救助任务的重要条件，因而在整个医疗救助运作过程中，处于救助落脚点的实质性环节。救助性医疗服务质量和水平，决定着医疗救助的效果，因而加强承担医疗救助任务的医疗机构的医护人员的教育，提高其医德、医护技能，是非常必要和重要的。
5)明确的主管部门。医疗救助属社会救济和社会互助范围，理应由政府的民政部门主管。这是十分明确的。在救助运作中之所以出现无人主管或争当主管的现象，有民政部门自身的主动性不够而造成的职能缺位；当然也存在着因医疗救助涉及掌握一定资金的权力，因而也会出现另一些部门争当主管的越位现象。这两种情况都会导致医疗救助在运作中的职责主体缺失，进而产生职责不明、指导不力、推诿扯皮，最终影响救助效果，吃亏的还是被救助的贫病百姓。民政部门应理直气壮地承担这项工作的主管职责，其他各有关部门要积极配合，作好协作，各负其责，各显其能，形成合力，共同做好这项工作。
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3.相关配套的政策体系。社会政策系统一个很重要的特征，就是它的联动性。任何一项政策都会影响政策系统的整体功能。医疗救助从政策层面考察，是宏观、部委、地方政策的政策群；从政策群的横向纵向链接考虑，又与若干相关政策对接。这些相关政策对主政策起一定的制约或促动作用。因此，要十分重视政策整合和互动，避免政策不配套、不配合而削弱政策正向功能，造成政策抵消、功能减弱等政策负效应。
在医疗救助政策体系建设中，在着重主政策设计制定时，还要十分关注相关配套政策的设计和制定工作。
1)完善国家的医疗保险制度。正在推进的医疗保险制度是我国医疗制度的一项重大改革。贫困人口理应分享这一改革成果。要通过多种办法，使贫困人口纳入医疗保险和农村合作医疗总盘子，享受基本医疗保险和医疗服务，特别是对重点优抚对象，要通过完善有关优抚法规，依法实行各类医疗保险。国务院卫生、财政、民政，劳动与社会保障等部门，在制定政策时，要充分考虑贫困人口和重点优抚对象的特殊性，实行优先优惠和优待的“三优”政策设计，把他们统一纳入国家的医疗保险改革的总规划和总政策之中。
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2)中央和省级财政部门列支的专项救济费或专项医疗保障金，要适当向贫困地区，边远地区和老革命根据地倾斜，以解决这些地区财力不足，缓解这些地区军烈属越多、出兵越多，地方财政为此而造成的负担越重的矛盾。
3)要制定过渡性政策，避免政策空档。为解决困难职工基本医疗保险之外的门诊、住院费封顶问题，解决破产企业退休困难职工医疗难问题，可实行大政策不变，小政策调整，多政策互补，如无锡市采取个人账户看门诊，社会统筹管住院；门诊困难有补助，住院上线有补充；特殊人群给照顾，困难企业保大病的办法。为了解决贫困农民和农村重病优抚对象医疗难问题，对于尚未建立农村合作医疗的地方，拟以建立救济费补助和优抚对象比例报销为主，大病救助为辅的医疗保障制度。各地因地制宜，进行制度创新，较好地处理医疗救助与医疗保险之间的关系，医疗改革目标与过渡性措施之间的关系。
4)实行医疗卫生重心下移社区的政策。贫困职工和贫困农民和重点优抚对象，大多生活的城市和农村社区。社区医疗卫生条件如何，关系到医疗救助的实效。建立和健全社区医疗卫生服务网络和队伍，为城乡居民提供预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导和医疗卫生服务，能够防范性地控制影响人群健康的因素，方便居民就诊就医，降低医疗费用；同时还能把医疗保险、医疗救助同基本医疗卫生服务衔接起来，提高卫生资源的利用率，有利于建立高效率低成本的医疗保障、救助与服务三位一体的医疗卫生体系。(完)
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作者：民政部政策研究中心主任、研究员 时正新 来源：《社会保险制度》2002年第5期
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(三)医疗救助的基本标准
实施医疗救助，用何种尺度来评判其效果呢?这就需要制定一个反映基本救助水平的标准。这个标准其实是一个可能性标准，也就是依据财政支付情况来设定的政府救助能力。它与应该救助到什么程度这个客观要求之间有一定距离。这个不足部分就是救助能力的差距。它是一个地区医疗救助水平和能力的标志。比如一个被救助者，治愈其病情需要1万元，而政府财力提供的救助只能达到2千元。可见病人的医疗需求与政府财政形成的救助能力是两个概念。基本标准指的是后一个概念。由于各地的经济社会水平，特别是财政收入状况的差异，因而医疗救助水平也存在着差异，不可能制定一个全国、全省的医疗救助标准，同时也只是按照“广覆盖，低标准”的原则，制定医疗救助基本标准。救助标准一般以政府财力可承担的医疗救助费用表示。
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上海市制定的医疗救助的基本标准有4条：一是凡向民政部门申请医疗救助的人员应承担一定比例的医疗费用；二是属于民政部门定期定量救济的“三无”人员和各类特殊救济对象的基本医疗费用给予酌情补助大部或全部；三是享受城镇居民低保家庭中丧失劳动能力的无业人员(包括无业老人和未成年人)以及享受低保家庭中本人虽有医疗保险待遇，但因患大病重病，在享受医保待遇和其他补助后个人承担医疗费仍有困难的人员，门诊急诊医疗费用原则上自理；住院期间的基本医疗费用在扣除各项医疗保障可支付部分及单位应报销部分后，其个人实际支付部分可给予适当补助，全年累计医疗补助额度一般不超过5000元；四是因患尿毒症透析、精神病、恶性肿瘤等大病重病的特困人员，经互助帮困，个人自负医疗费仍有困难且影响家庭基本生活的医保对象，可适当给予补助，全年累计补助额一般不超过5000元。其他地区也制定了适合当地财力、反映医疗救助能力的医疗救助基本标准。
(四)医疗救助程序
医疗救助必须经过一定的申请、审核、审批程序。
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1.申请人提出申请并提供有关证明材料。包括：
1)申请人向户籍所在地的街道(乡、镇)的民政部门或民政助理员递交书面申请，填写申请表；
2)申请人提供户口及身份证复印件；
3)申请人还须提交以下材料：①医疗费用收据，病史材料；②家庭成员收人情况证明；③工作单位或村居委会以及上级部门尽责帮助的证明材料；④医疗保险机构给予个人支付医疗费用减免的证明；⑤其他有关部门和组织已给予的医疗救助的证明材料。
2.街道(乡镇)民政部门或民政助理员收到申请并经核实相关证明材料后，汇同村居委会、工会、企业等相关部门，及时对申请人的经济收入、病情、已享受政府财政之外的医疗救助等情况进行核实，提出初步意见，并在申请人居住地张榜公示，在公示期末收到不同意见后，经街道(乡镇)审核并填写有关表格，报县区民政部门批准。
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3.县区民政部门在收到街道(乡镇)填报的《医疗救助审批表》后，采取拙查的办法，对申请人的有关情况的真实性进行检审，无误后颁发《医疗救助卡》。
(五)医疗救助的其他有关政策
为了做好医疗救助工作，除上规定外，还应制定相关的政策规定及实施细则。
1.按照属地管理原则，地方各级财政要将医疗救助金列入预算，及时足额到位，同时对其实行专帐专项管理，建立报销制度，加强资金管理，加大监管力度，防止挪用挤占。
2.各项医疗救助方式要综合配合使用，形成合力、密切协同，发挥各自的优势和职责，共同做好医疗救助工作。
3.要严格把握有关政策界限，医疗费用的计算，支付和结算，都要制定具体的计算办法；救助对象也要严格把关，严格审核，防止因审核把关不严出现错、漏情况，使真正需要救助的人，及时地得到有效救助。
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健全医疗救助体系的思路与对策
医疗救助制度在我国反贫困的实践中产生，也必须随实践的发展而完善。鉴于医疗救助是一个新生的社会救助形式，难免存在一些不足，有的是其生存发展的外部环境造成的，有的则是其自身的不成熟，因而必须内外结合，从体系构造，体制创新和制度政策等方面，健全医疗救助体系，规范医疗救助行为，发展医疗救助事业。
(一)医疗救助中的主要问题
医疗救助事业的发展涉及到体制、资金以及社会保障体系的完善，在实践中存在以下突出问题：
1.职责不明，体制不顺。医疗救助属于社会救助范围，但在实践中存在着一些体制性障碍，一是以医疗保险混同医疗救助。社会医疗保险分基本医疗保险和补充医疗保险，凡是参加医疗保险的，必须在享受保险后仍有困难的特困人员，才能申请医疗救助。现实中越过医疗保险这条“坎”，直接进入医疗救助的时有发生，混淆了两种保障形式的本质区别，加重了医疗救助的压力；二是以互助性救助混同医疗救助。凡有单位的贫病人员，应先由单位进行互助性救助，单位应承担起救治本单位贫困患病者的医治职责，当互助性救助实施后仍不足以支付医疗费用的，才能申请医疗救助，不能越过单位这个“坎”，一下推到政府身上，使财政不堪重负；二是职能主体不明确。这项工作本应是由民政部门主管，但现实中存在无人主管或多头主管的情况，使求助者不知找谁，求助无门。
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2.医疗救助资金需要与供给的矛盾非常突出。医疗救助的规模、水平和有效性，取决于医疗救助资金能否得到保障。在我国社会主义初级阶段，要满足医疗救助资金的需求，无论中央还是发达地区的财政，都是难以做到的。造成医疗救助资金短缺的原因，一是贫困或特殊人员中患病者增多，医疗总量扩大。以广东省为例，该省共有重点优抚对象14.5万人，常年因病吃药的有1.24万人，占重点优抚对象的12%，长年卧床不起的1600人，占1.1%，子女呆傻或病残的6500人，占总人数的4.5%。加上下岗失业人员随企业改革、重组而增加，其中贫病人员也相应增加，而且在职伤残军人下岗失业人数上升；农村特困户大多是无法靠“造血”性扶贫而脱贫的病老孤残者，农村落后的医疗卫生条件，使不少贫困人口处于病贫交加状态。这些都使医疗救助对象有增无减。二是医疗费价格上涨，救助对象病情变数难料，使医疗救助费用增大。三是医疗救助经费不能足额及时到位，该用钱的时候没有钱，加剧了经费供需矛盾和紧张状况。目前，一些地方的医疗救助资金，不少采用临时救济费的形式，由当地财政定额包干下拨到下一级政府，由其对患病贫困者的治疗根据支出情况进行补助性救助，如果上一级财政资金不能及时足额下拨，下一级政府辖属的救助对象就不能及时得到救助。四是对优抚对象等特殊救助群体的医疗政策待遇不落实，加重了医疗救助这最后一道防线的压力。如贫困地区由于当地财政困难，难以执行国家关于二等乙级以上革命伤残军人实行公费医疗的规定，而采取将医疗费包干的办法。因包干的标准低，而无法解决重点优抚对象的基本医疗费用。广东饶平县二等乙级以上的伤残军人医疗包干费用每人每月仅20元，看一次小病也不够，3.制度和法规之间的对撞，增大了医疗救助的压力。我国不少有关医疗保障方面的政策法规是在计划经济或改革开放初期制定的，十几年、几十年不变，不能与已经变化了的客观实际相适应。比如，优抚政策规定二等乙级以上伤残军人可享受公费医疗待遇，实行医疗费实报实销，但一些地方进行的过渡性医疗制度改革，则实行的是医疗费用包干，超支自负，使原来享受公费医疗待遇的重点优抚对象的大部分医疗费不能报销。同时优抚对象的伤残等级的定级标准与现在劳动社会保险部门的工伤等级的定级标准不一致，一些下岗伤残军人原定的伤残等级得不到社会医疗保险部门的承认，医疗待遇不能落实。这样由上述政策法规的不一致造成大批重点优抚对象只能求助于医疗救助，使医疗救助承担了不应承担的责任。
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(二)建立和健全医疗救助体系的思路
我国地域辽阔，经济社会发展水平差异大，医疗卫生状况不同，因此建立和健全我国的医疗救助体系，应立足于国情，谋划长远，借鉴国外，着眼于解决实际问题，广覆盖、低标准，分类指导，稳步推进。
要从我国处于不发达的社会主义初级阶段和地区发展不平衡的实际出发，不要急于求成，急功近利，而要着手制度建设，把建章立制放在首位，使这项工作从一开始就有章可循，有法可依；无论是医疗救助体系建设还是医疗救助政策法规建设，都要有长远眼光，站在完善我国社会救助体系和社会保障体系的高度，站在维护社会稳定，保障人权的高度，高瞻远瞩，放眼未来，从现在起就要研究构建我国医疗救助的制度与体系框架，进行重大政策法规的调研与设计，开展理论研讨，进行社会宣传。
二是医疗救助体系建设要借鉴外国经验，吸收其符合我国实际的东西，但不能照搬硬套，贪大求洋，否则就会脱离实际，难于实施。一定要从中国的实际出发，医疗救助理论、政策、法规、实施细则等，都要讲实效，要真正能解决眼前的实际问题，解决或缓解特困群体的医疗难问题。
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三是在指导思想和方针上，一定要坚持广覆盖、低标准、因地制宜。这是医疗救助制度和体系建设应遵循的一条基本原则。广覆盖要求医疗救助制度要面向所有符合救助条件的人，具有公众性和公平性，不能仅仅局限于“三无”对象，防止社会政策部门化；低标准要求医疗救助水平不能高，要适合当地的财力，明确医疗救助仅仅是基本的救治，是救危性救助而非康复性救助。当然救助标准也不能过低，否则，起不到救治作用，因而救助标准要做到两个适应两个衔接，就是要与当地财力相适应，与救危救治最低医疗费用相适应；与社会医疗保险、合作医疗相衔接，与其他医疗帮困措施相衔接。这样，才能使医疗救助在低水平情况下，通过其他医疗帮扶制度和措施的配合和补充，起到扶危救病的作用。
四是在医疗救助体系建设和制度建设中，不能全国同步走而要分步行。要采取先试点，取得经验后，逐步在有条件的地区推开。农村的医疗救助更应遵循先在发达地区试点，不发达落后地根据本地实际，参照发达地区的试点经验，再在本地区试点，成功后逐步推开。宏观上切忌一刀切，各地切忌一哄而起。
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(三)推动医疗救助体系建设的若干对策
我国医疗救助体系建设拟从三个子体系人手，加强医疗救助政策法规体系、医疗救助运作体系和医疗救助相关配套政策体系建设。它们都是医疗救助体系不可分割的部分，相互支撑，相互依存，共同发挥作用。
1.医疗救助政策法规体系。我国社会救助以至社会保障的法规不少，但存在法律少，行政规章、部门规章多，地方立法先于细于国家立法的情况。这一方面与我国法制建设的总体布局、立法程序以及需要立法的领域多，社会保障、社会救助更紧迫有关，另一方面也与社会保障、社会救助，包括医疗救助实践过程较短，立法的成熟度不高有关。因此，在医疗救助政策法规体系建设中，要根据我国立法的实际情况，在法规产生过程中，拟采取先制定政策，解决眼前急需解决的问题，并不断完善政策，在此基础上制定部门规章，然后再着手法律的草拟和制定。在政策法规建设的时序上，拟以地方立法推动国家立法。因为地方出台类似医疗救助方面的政策法规并经地方人大批准要比国务院部委和国务院出台同类政策法规并经全国人大批准要容易，并且，国务院行政规章和民政部部门规章，也必须在综合全国各地医疗救助经验以及已实施的政策法规的基础上形成。因此，在医疗救助政策法规体系建设中出现先易后难，先地方后中央，以地方立法推动国家立法，应该说是遵循了我国法制建设的一般规律。在医疗救助政策法规体系建设的内容方面，从国务院部委主管这项工作的民政部来看，至少要包括以下主要内容：①《关于开展医疗救助工作的指导意见》以指导试点工作；②《医疗救助若干政策规定》，以解决和规范医疗救助对象、救助方式和救助标准方面的问题；③与财政部协商制定《医疗救助资金使用管理办法》等。在制定顺序上，要通过深入调查研究，分析比较，总结经验，针对问题，分类指导，先制定指导试点工作的《指导意见》之后，在条件成熟时，再在全国推开这项工作，并制定《关于在全国开展医疗救助工作的意见》。其他政策和规章都要根据实践进展情况，成熟一个，出台一个。只有在全国开展到一定时间，才有可能由国务院制定指导这项工作的全国性行政规章。总之，医疗救助政策法规体系建设是一个逐步健全完善的过程，它同医疗救助工作逐步推进的过程紧密联系，体现了法规产生于实践又规范实践的特征。
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2.医疗救助运作体系。救助运作体系是确保救助行为有序有效实施的程序与功能相统一的系统。程序系统由运作的有关规范性制度构成，功能系统则由多种救助方式、途径与救助资金和救助载体相结合而形成。程序规范，运转高效是医疗救助运作系统的目标。
1)规范的救助程序。医疗救助的程序性规定是救助行为的确定性轨迹。无论是医疗救助主体，还是被救助对象，一旦进入医疗救助运作过程，都不能有任何随意性。申报审批程序、资金拨付、使用和管理，都按有关规定进行。
2)可靠的救助资金。医疗救助资金的稳定可靠来源，是医疗救助工作运转正常，运作有效的保证。资金来源的主渠道是财政性资金，辅之以社会捐助资金。医疗救助的规模和水平，在很大程度上取决于这两部分资金量及其到位状况。
3)多样的救助方式。医疗救助方式也可称为救助的途径或措施，它是政府和社会，包括社会组织在医疗救助中履行职责或发挥优势而采取的各种办法的汇集。它们具有一定的替代和互补性，通过不同途径开展医疗救助，进行扶病救治；以不同运作方式，达到同一个目的。医疗救助方式多，就是医疗救助的办法多，救助对象获得救助的可能性也就大。医疗救助方式的多样化，体现了社会救助的社会化，是社会进步和文明的重要标志。
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4)优质的救助服务。医疗服务是医疗救助运作过程的终点，其水平高低是医疗救助效果的显示器。这里所指医疗服务包括医疗水平、服务水平和医药价格。高超的医疗技术，周到热情的治护服务，合理的医药价格，是医疗救助得以圆满完成救助任务的重要条件，因而在整个医疗救助运作过程中，处于救助落脚点的实质性环节。救助性医疗服务质量和水平，决定着医疗救助的效果，因而加强承担医疗救助任务的医疗机构的医护人员的教育，提高其医德、医护技能，是非常必要和重要的。
5)明确的主管部门。医疗救助属社会救济和社会互助范围，理应由政府的民政部门主管。这是十分明确的。在救助运作中之所以出现无人主管或争当主管的现象，有民政部门自身的主动性不够而造成的职能缺位；当然也存在着因医疗救助涉及掌握一定资金的权力，因而也会出现另一些部门争当主管的越位现象。这两种情况都会导致医疗救助在运作中的职责主体缺失，进而产生职责不明、指导不力、推诿扯皮，最终影响救助效果，吃亏的还是被救助的贫病百姓。民政部门应理直气壮地承担这项工作的主管职责，其他各有关部门要积极配合，作好协作，各负其责，各显其能，形成合力，共同做好这项工作。
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3.相关配套的政策体系。社会政策系统一个很重要的特征，就是它的联动性。任何一项政策都会影响政策系统的整体功能。医疗救助从政策层面考察，是宏观、部委、地方政策的政策群；从政策群的横向纵向链接考虑，又与若干相关政策对接。这些相关政策对主政策起一定的制约或促动作用。因此，要十分重视政策整合和互动，避免政策不配套、不配合而削弱政策正向功能，造成政策抵消、功能减弱等政策负效应。
在医疗救助政策体系建设中，在着重主政策设计制定时，还要十分关注相关配套政策的设计和制定工作。
1)完善国家的医疗保险制度。正在推进的医疗保险制度是我国医疗制度的一项重大改革。贫困人口理应分享这一改革成果。要通过多种办法，使贫困人口纳入医疗保险和农村合作医疗总盘子，享受基本医疗保险和医疗服务，特别是对重点优抚对象，要通过完善有关优抚法规，依法实行各类医疗保险。国务院卫生、财政、民政，劳动与社会保障等部门，在制定政策时，要充分考虑贫困人口和重点优抚对象的特殊性，实行优先优惠和优待的“三优”政策设计，把他们统一纳入国家的医疗保险改革的总规划和总政策之中。
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2)中央和省级财政部门列支的专项救济费或专项医疗保障金，要适当向贫困地区，边远地区和老革命根据地倾斜，以解决这些地区财力不足，缓解这些地区军烈属越多、出兵越多，地方财政为此而造成的负担越重的矛盾。
3)要制定过渡性政策，避免政策空档。为解决困难职工基本医疗保险之外的门诊、住院费封顶问题，解决破产企业退休困难职工医疗难问题，可实行大政策不变，小政策调整，多政策互补，如无锡市采取个人账户看门诊，社会统筹管住院；门诊困难有补助，住院上线有补充；特殊人群给照顾，困难企业保大病的办法。为了解决贫困农民和农村重病优抚对象医疗难问题，对于尚未建立农村合作医疗的地方，拟以建立救济费补助和优抚对象比例报销为主，大病救助为辅的医疗保障制度。各地因地制宜，进行制度创新，较好地处理医疗救助与医疗保险之间的关系，医疗改革目标与过渡性措施之间的关系。
4)实行医疗卫生重心下移社区的政策。贫困职工和贫困农民和重点优抚对象，大多生活的城市和农村社区。社区医疗卫生条件如何，关系到医疗救助的实效。建立和健全社区医疗卫生服务网络和队伍，为城乡居民提供预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导和医疗卫生服务，能够防范性地控制影响人群健康的因素，方便居民就诊就医，降低医疗费用；同时还能把医疗保险、医疗救助同基本医疗卫生服务衔接起来，提高卫生资源的利用率，有利于建立高效率低成本的医疗保障、救助与服务三位一体的医疗卫生体系。(完), 百拇医药
实施医疗救助，用何种尺度来评判其效果呢?这就需要制定一个反映基本救助水平的标准。这个标准其实是一个可能性标准，也就是依据财政支付情况来设定的政府救助能力。它与应该救助到什么程度这个客观要求之间有一定距离。这个不足部分就是救助能力的差距。它是一个地区医疗救助水平和能力的标志。比如一个被救助者，治愈其病情需要1万元，而政府财力提供的救助只能达到2千元。可见病人的医疗需求与政府财政形成的救助能力是两个概念。基本标准指的是后一个概念。由于各地的经济社会水平，特别是财政收入状况的差异，因而医疗救助水平也存在着差异，不可能制定一个全国、全省的医疗救助标准，同时也只是按照“广覆盖，低标准”的原则，制定医疗救助基本标准。救助标准一般以政府财力可承担的医疗救助费用表示。
上海市制定的医疗救助的基本标准有4条：一是凡向民政部门申请医疗救助的人员应承担一定比例的医疗费用；二是属于民政部门定期定量救济的“三无”人员和各类特殊救济对象的基本医疗费用给予酌情补助大部或全部；三是享受城镇居民低保家庭中丧失劳动能力的无业人员(包括无业老人和未成年人)以及享受低保家庭中本人虽有医疗保险待遇，但因患大病重病，在享受医保待遇和其他补助后个人承担医疗费仍有困难的人员，门诊急诊医疗费用原则上自理；住院期间的基本医疗费用在扣除各项医疗保障可支付部分及单位应报销部分后，其个人实际支付部分可给予适当补助，全年累计医疗补助额度一般不超过5000元；四是因患尿毒症透析、精神病、恶性肿瘤等大病重病的特困人员，经互助帮困，个人自负医疗费仍有困难且影响家庭基本生活的医保对象，可适当给予补助，全年累计补助额一般不超过5000元。其他地区也制定了适合当地财力、反映医疗救助能力的医疗救助基本标准。
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(四)医疗救助程序
医疗救助必须经过一定的申请、审核、审批程序。
1.申请人提出申请并提供有关证明材料。包括：
1)申请人向户籍所在地的街道(乡、镇)的民政部门或民政助理员递交书面申请，填写申请表；
2)申请人提供户口及身份证复印件；
3)申请人还须提交以下材料：①医疗费用收据，病史材料；②家庭成员收人情况证明；③工作单位或村居委会以及上级部门尽责帮助的证明材料；④医疗保险机构给予个人支付医疗费用减免的证明；⑤其他有关部门和组织已给予的医疗救助的证明材料。
2.街道(乡镇)民政部门或民政助理员收到申请并经核实相关证明材料后，汇同村居委会、工会、企业等相关部门，及时对申请人的经济收入、病情、已享受政府财政之外的医疗救助等情况进行核实，提出初步意见，并在申请人居住地张榜公示，在公示期末收到不同意见后，经街道(乡镇)审核并填写有关表格，报县区民政部门批准。
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3.县区民政部门在收到街道(乡镇)填报的《医疗救助审批表》后，采取拙查的办法，对申请人的有关情况的真实性进行检审，无误后颁发《医疗救助卡》。
(五)医疗救助的其他有关政策
为了做好医疗救助工作，除上规定外，还应制定相关的政策规定及实施细则。
1.按照属地管理原则，地方各级财政要将医疗救助金列入预算，及时足额到位，同时对其实行专帐专项管理，建立报销制度，加强资金管理，加大监管力度，防止挪用挤占。
2.各项医疗救助方式要综合配合使用，形成合力、密切协同，发挥各自的优势和职责，共同做好医疗救助工作。
3.要严格把握有关政策界限，医疗费用的计算，支付和结算，都要制定具体的计算办法；救助对象也要严格把关，严格审核，防止因审核把关不严出现错、漏情况，使真正需要救助的人，及时地得到有效救助。
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健全医疗救助体系的思路与对策
医疗救助制度在我国反贫困的实践中产生，也必须随实践的发展而完善。鉴于医疗救助是一个新生的社会救助形式，难免存在一些不足，有的是其生存发展的外部环境造成的，有的则是其自身的不成熟，因而必须内外结合，从体系构造，体制创新和制度政策等方面，健全医疗救助体系，规范医疗救助行为，发展医疗救助事业。
(一)医疗救助中的主要问题
医疗救助事业的发展涉及到体制、资金以及社会保障体系的完善，在实践中存在以下突出问题：
1.职责不明，体制不顺。医疗救助属于社会救助范围，但在实践中存在着一些体制性障碍，一是以医疗保险混同医疗救助。社会医疗保险分基本医疗保险和补充医疗保险，凡是参加医疗保险的，必须在享受保险后仍有困难的特困人员，才能申请医疗救助。现实中越过医疗保险这条“坎”，直接进入医疗救助的时有发生，混淆了两种保障形式的本质区别，加重了医疗救助的压力；二是以互助性救助混同医疗救助。凡有单位的贫病人员，应先由单位进行互助性救助，单位应承担起救治本单位贫困患病者的医治职责，当互助性救助实施后仍不足以支付医疗费用的，才能申请医疗救助，不能越过单位这个“坎”，一下推到政府身上，使财政不堪重负；二是职能主体不明确。这项工作本应是由民政部门主管，但现实中存在无人主管或多头主管的情况，使求助者不知找谁，求助无门。
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2.医疗救助资金需要与供给的矛盾非常突出。医疗救助的规模、水平和有效性，取决于医疗救助资金能否得到保障。在我国社会主义初级阶段，要满足医疗救助资金的需求，无论中央还是发达地区的财政，都是难以做到的。造成医疗救助资金短缺的原因，一是贫困或特殊人员中患病者增多，医疗总量扩大。以广东省为例，该省共有重点优抚对象14.5万人，常年因病吃药的有1.24万人，占重点优抚对象的12%，长年卧床不起的1600人，占1.1%，子女呆傻或病残的6500人，占总人数的4.5%。加上下岗失业人员随企业改革、重组而增加，其中贫病人员也相应增加，而且在职伤残军人下岗失业人数上升；农村特困户大多是无法靠“造血”性扶贫而脱贫的病老孤残者，农村落后的医疗卫生条件，使不少贫困人口处于病贫交加状态。这些都使医疗救助对象有增无减。二是医疗费价格上涨，救助对象病情变数难料，使医疗救助费用增大。三是医疗救助经费不能足额及时到位，该用钱的时候没有钱，加剧了经费供需矛盾和紧张状况。目前，一些地方的医疗救助资金，不少采用临时救济费的形式，由当地财政定额包干下拨到下一级政府，由其对患病贫困者的治疗根据支出情况进行补助性救助，如果上一级财政资金不能及时足额下拨，下一级政府辖属的救助对象就不能及时得到救助。四是对优抚对象等特殊救助群体的医疗政策待遇不落实，加重了医疗救助这最后一道防线的压力。如贫困地区由于当地财政困难，难以执行国家关于二等乙级以上革命伤残军人实行公费医疗的规定，而采取将医疗费包干的办法。因包干的标准低，而无法解决重点优抚对象的基本医疗费用。广东饶平县二等乙级以上的伤残军人医疗包干费用每人每月仅20元，看一次小病也不够，3.制度和法规之间的对撞，增大了医疗救助的压力。我国不少有关医疗保障方面的政策法规是在计划经济或改革开放初期制定的，十几年、几十年不变，不能与已经变化了的客观实际相适应。比如，优抚政策规定二等乙级以上伤残军人可享受公费医疗待遇，实行医疗费实报实销，但一些地方进行的过渡性医疗制度改革，则实行的是医疗费用包干，超支自负，使原来享受公费医疗待遇的重点优抚对象的大部分医疗费不能报销。同时优抚对象的伤残等级的定级标准与现在劳动社会保险部门的工伤等级的定级标准不一致，一些下岗伤残军人原定的伤残等级得不到社会医疗保险部门的承认，医疗待遇不能落实。这样由上述政策法规的不一致造成大批重点优抚对象只能求助于医疗救助，使医疗救助承担了不应承担的责任。
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(二)建立和健全医疗救助体系的思路
我国地域辽阔，经济社会发展水平差异大，医疗卫生状况不同，因此建立和健全我国的医疗救助体系，应立足于国情，谋划长远，借鉴国外，着眼于解决实际问题，广覆盖、低标准，分类指导，稳步推进。
要从我国处于不发达的社会主义初级阶段和地区发展不平衡的实际出发，不要急于求成，急功近利，而要着手制度建设，把建章立制放在首位，使这项工作从一开始就有章可循，有法可依；无论是医疗救助体系建设还是医疗救助政策法规建设，都要有长远眼光，站在完善我国社会救助体系和社会保障体系的高度，站在维护社会稳定，保障人权的高度，高瞻远瞩，放眼未来，从现在起就要研究构建我国医疗救助的制度与体系框架，进行重大政策法规的调研与设计，开展理论研讨，进行社会宣传。
二是医疗救助体系建设要借鉴外国经验，吸收其符合我国实际的东西，但不能照搬硬套，贪大求洋，否则就会脱离实际，难于实施。一定要从中国的实际出发，医疗救助理论、政策、法规、实施细则等，都要讲实效，要真正能解决眼前的实际问题，解决或缓解特困群体的医疗难问题。
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三是在指导思想和方针上，一定要坚持广覆盖、低标准、因地制宜。这是医疗救助制度和体系建设应遵循的一条基本原则。广覆盖要求医疗救助制度要面向所有符合救助条件的人，具有公众性和公平性，不能仅仅局限于“三无”对象，防止社会政策部门化；低标准要求医疗救助水平不能高，要适合当地的财力，明确医疗救助仅仅是基本的救治，是救危性救助而非康复性救助。当然救助标准也不能过低，否则，起不到救治作用，因而救助标准要做到两个适应两个衔接，就是要与当地财力相适应，与救危救治最低医疗费用相适应；与社会医疗保险、合作医疗相衔接，与其他医疗帮困措施相衔接。这样，才能使医疗救助在低水平情况下，通过其他医疗帮扶制度和措施的配合和补充，起到扶危救病的作用。
四是在医疗救助体系建设和制度建设中，不能全国同步走而要分步行。要采取先试点，取得经验后，逐步在有条件的地区推开。农村的医疗救助更应遵循先在发达地区试点，不发达落后地根据本地实际，参照发达地区的试点经验，再在本地区试点，成功后逐步推开。宏观上切忌一刀切，各地切忌一哄而起。
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(三)推动医疗救助体系建设的若干对策
我国医疗救助体系建设拟从三个子体系人手，加强医疗救助政策法规体系、医疗救助运作体系和医疗救助相关配套政策体系建设。它们都是医疗救助体系不可分割的部分，相互支撑，相互依存，共同发挥作用。
1.医疗救助政策法规体系。我国社会救助以至社会保障的法规不少，但存在法律少，行政规章、部门规章多，地方立法先于细于国家立法的情况。这一方面与我国法制建设的总体布局、立法程序以及需要立法的领域多，社会保障、社会救助更紧迫有关，另一方面也与社会保障、社会救助，包括医疗救助实践过程较短，立法的成熟度不高有关。因此，在医疗救助政策法规体系建设中，要根据我国立法的实际情况，在法规产生过程中，拟采取先制定政策，解决眼前急需解决的问题，并不断完善政策，在此基础上制定部门规章，然后再着手法律的草拟和制定。在政策法规建设的时序上，拟以地方立法推动国家立法。因为地方出台类似医疗救助方面的政策法规并经地方人大批准要比国务院部委和国务院出台同类政策法规并经全国人大批准要容易，并且，国务院行政规章和民政部部门规章，也必须在综合全国各地医疗救助经验以及已实施的政策法规的基础上形成。因此，在医疗救助政策法规体系建设中出现先易后难，先地方后中央，以地方立法推动国家立法，应该说是遵循了我国法制建设的一般规律。在医疗救助政策法规体系建设的内容方面，从国务院部委主管这项工作的民政部来看，至少要包括以下主要内容：①《关于开展医疗救助工作的指导意见》以指导试点工作；②《医疗救助若干政策规定》，以解决和规范医疗救助对象、救助方式和救助标准方面的问题；③与财政部协商制定《医疗救助资金使用管理办法》等。在制定顺序上，要通过深入调查研究，分析比较，总结经验，针对问题，分类指导，先制定指导试点工作的《指导意见》之后，在条件成熟时，再在全国推开这项工作，并制定《关于在全国开展医疗救助工作的意见》。其他政策和规章都要根据实践进展情况，成熟一个，出台一个。只有在全国开展到一定时间，才有可能由国务院制定指导这项工作的全国性行政规章。总之，医疗救助政策法规体系建设是一个逐步健全完善的过程，它同医疗救助工作逐步推进的过程紧密联系，体现了法规产生于实践又规范实践的特征。
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2.医疗救助运作体系。救助运作体系是确保救助行为有序有效实施的程序与功能相统一的系统。程序系统由运作的有关规范性制度构成，功能系统则由多种救助方式、途径与救助资金和救助载体相结合而形成。程序规范，运转高效是医疗救助运作系统的目标。
1)规范的救助程序。医疗救助的程序性规定是救助行为的确定性轨迹。无论是医疗救助主体，还是被救助对象，一旦进入医疗救助运作过程，都不能有任何随意性。申报审批程序、资金拨付、使用和管理，都按有关规定进行。
2)可靠的救助资金。医疗救助资金的稳定可靠来源，是医疗救助工作运转正常，运作有效的保证。资金来源的主渠道是财政性资金，辅之以社会捐助资金。医疗救助的规模和水平，在很大程度上取决于这两部分资金量及其到位状况。
3)多样的救助方式。医疗救助方式也可称为救助的途径或措施，它是政府和社会，包括社会组织在医疗救助中履行职责或发挥优势而采取的各种办法的汇集。它们具有一定的替代和互补性，通过不同途径开展医疗救助，进行扶病救治；以不同运作方式，达到同一个目的。医疗救助方式多，就是医疗救助的办法多，救助对象获得救助的可能性也就大。医疗救助方式的多样化，体现了社会救助的社会化，是社会进步和文明的重要标志。
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4)优质的救助服务。医疗服务是医疗救助运作过程的终点，其水平高低是医疗救助效果的显示器。这里所指医疗服务包括医疗水平、服务水平和医药价格。高超的医疗技术，周到热情的治护服务，合理的医药价格，是医疗救助得以圆满完成救助任务的重要条件，因而在整个医疗救助运作过程中，处于救助落脚点的实质性环节。救助性医疗服务质量和水平，决定着医疗救助的效果，因而加强承担医疗救助任务的医疗机构的医护人员的教育，提高其医德、医护技能，是非常必要和重要的。
5)明确的主管部门。医疗救助属社会救济和社会互助范围，理应由政府的民政部门主管。这是十分明确的。在救助运作中之所以出现无人主管或争当主管的现象，有民政部门自身的主动性不够而造成的职能缺位；当然也存在着因医疗救助涉及掌握一定资金的权力，因而也会出现另一些部门争当主管的越位现象。这两种情况都会导致医疗救助在运作中的职责主体缺失，进而产生职责不明、指导不力、推诿扯皮，最终影响救助效果，吃亏的还是被救助的贫病百姓。民政部门应理直气壮地承担这项工作的主管职责，其他各有关部门要积极配合，作好协作，各负其责，各显其能，形成合力，共同做好这项工作。
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3.相关配套的政策体系。社会政策系统一个很重要的特征，就是它的联动性。任何一项政策都会影响政策系统的整体功能。医疗救助从政策层面考察，是宏观、部委、地方政策的政策群；从政策群的横向纵向链接考虑，又与若干相关政策对接。这些相关政策对主政策起一定的制约或促动作用。因此，要十分重视政策整合和互动，避免政策不配套、不配合而削弱政策正向功能，造成政策抵消、功能减弱等政策负效应。
在医疗救助政策体系建设中，在着重主政策设计制定时，还要十分关注相关配套政策的设计和制定工作。
1)完善国家的医疗保险制度。正在推进的医疗保险制度是我国医疗制度的一项重大改革。贫困人口理应分享这一改革成果。要通过多种办法，使贫困人口纳入医疗保险和农村合作医疗总盘子，享受基本医疗保险和医疗服务，特别是对重点优抚对象，要通过完善有关优抚法规，依法实行各类医疗保险。国务院卫生、财政、民政，劳动与社会保障等部门，在制定政策时，要充分考虑贫困人口和重点优抚对象的特殊性，实行优先优惠和优待的“三优”政策设计，把他们统一纳入国家的医疗保险改革的总规划和总政策之中。
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2)中央和省级财政部门列支的专项救济费或专项医疗保障金，要适当向贫困地区，边远地区和老革命根据地倾斜，以解决这些地区财力不足，缓解这些地区军烈属越多、出兵越多，地方财政为此而造成的负担越重的矛盾。
3)要制定过渡性政策，避免政策空档。为解决困难职工基本医疗保险之外的门诊、住院费封顶问题，解决破产企业退休困难职工医疗难问题，可实行大政策不变，小政策调整，多政策互补，如无锡市采取个人账户看门诊，社会统筹管住院；门诊困难有补助，住院上线有补充；特殊人群给照顾，困难企业保大病的办法。为了解决贫困农民和农村重病优抚对象医疗难问题，对于尚未建立农村合作医疗的地方，拟以建立救济费补助和优抚对象比例报销为主，大病救助为辅的医疗保障制度。各地因地制宜，进行制度创新，较好地处理医疗救助与医疗保险之间的关系，医疗改革目标与过渡性措施之间的关系。
4)实行医疗卫生重心下移社区的政策。贫困职工和贫困农民和重点优抚对象，大多生活的城市和农村社区。社区医疗卫生条件如何，关系到医疗救助的实效。建立和健全社区医疗卫生服务网络和队伍，为城乡居民提供预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导和医疗卫生服务，能够防范性地控制影响人群健康的因素，方便居民就诊就医，降低医疗费用；同时还能把医疗保险、医疗救助同基本医疗卫生服务衔接起来，提高卫生资源的利用率，有利于建立高效率低成本的医疗保障、救助与服务三位一体的医疗卫生体系。(完)
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作者：民政部政策研究中心主任、研究员 时正新 来源：《社会保险制度》2002年第5期
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上海市制定的医疗救助的基本标准有4条：一是凡向民政部门申请医疗救助的人员应承担一定比例的医疗费用；二是属于民政部门定期定量救济的“三无”人员和各类特殊救济对象的基本医疗费用给予酌情补助大部或全部；三是享受城镇居民低保家庭中丧失劳动能力的无业人员(包括无业老人和未成年人)以及享受低保家庭中本人虽有医疗保险待遇，但因患大病重病，在享受医保待遇和其他补助后个人承担医疗费仍有困难的人员，门诊急诊医疗费用原则上自理；住院期间的基本医疗费用在扣除各项医疗保障可支付部分及单位应报销部分后，其个人实际支付部分可给予适当补助，全年累计医疗补助额度一般不超过5000元；四是因患尿毒症透析、精神病、恶性肿瘤等大病重病的特困人员，经互助帮困，个人自负医疗费仍有困难且影响家庭基本生活的医保对象，可适当给予补助，全年累计补助额一般不超过5000元。其他地区也制定了适合当地财力、反映医疗救助能力的医疗救助基本标准。
(四)医疗救助程序
医疗救助必须经过一定的申请、审核、审批程序。
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1.申请人提出申请并提供有关证明材料。包括：
1)申请人向户籍所在地的街道(乡、镇)的民政部门或民政助理员递交书面申请，填写申请表；
2)申请人提供户口及身份证复印件；
3)申请人还须提交以下材料：①医疗费用收据，病史材料；②家庭成员收人情况证明；③工作单位或村居委会以及上级部门尽责帮助的证明材料；④医疗保险机构给予个人支付医疗费用减免的证明；⑤其他有关部门和组织已给予的医疗救助的证明材料。
2.街道(乡镇)民政部门或民政助理员收到申请并经核实相关证明材料后，汇同村居委会、工会、企业等相关部门，及时对申请人的经济收入、病情、已享受政府财政之外的医疗救助等情况进行核实，提出初步意见，并在申请人居住地张榜公示，在公示期末收到不同意见后，经街道(乡镇)审核并填写有关表格，报县区民政部门批准。
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3.县区民政部门在收到街道(乡镇)填报的《医疗救助审批表》后，采取拙查的办法，对申请人的有关情况的真实性进行检审，无误后颁发《医疗救助卡》。
(五)医疗救助的其他有关政策
为了做好医疗救助工作，除上规定外，还应制定相关的政策规定及实施细则。
1.按照属地管理原则，地方各级财政要将医疗救助金列入预算，及时足额到位，同时对其实行专帐专项管理，建立报销制度，加强资金管理，加大监管力度，防止挪用挤占。
2.各项医疗救助方式要综合配合使用，形成合力、密切协同，发挥各自的优势和职责，共同做好医疗救助工作。
3.要严格把握有关政策界限，医疗费用的计算，支付和结算，都要制定具体的计算办法；救助对象也要严格把关，严格审核，防止因审核把关不严出现错、漏情况，使真正需要救助的人，及时地得到有效救助。
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健全医疗救助体系的思路与对策
医疗救助制度在我国反贫困的实践中产生，也必须随实践的发展而完善。鉴于医疗救助是一个新生的社会救助形式，难免存在一些不足，有的是其生存发展的外部环境造成的，有的则是其自身的不成熟，因而必须内外结合，从体系构造，体制创新和制度政策等方面，健全医疗救助体系，规范医疗救助行为，发展医疗救助事业。
(一)医疗救助中的主要问题
医疗救助事业的发展涉及到体制、资金以及社会保障体系的完善，在实践中存在以下突出问题：
1.职责不明，体制不顺。医疗救助属于社会救助范围，但在实践中存在着一些体制性障碍，一是以医疗保险混同医疗救助。社会医疗保险分基本医疗保险和补充医疗保险，凡是参加医疗保险的，必须在享受保险后仍有困难的特困人员，才能申请医疗救助。现实中越过医疗保险这条“坎”，直接进入医疗救助的时有发生，混淆了两种保障形式的本质区别，加重了医疗救助的压力；二是以互助性救助混同医疗救助。凡有单位的贫病人员，应先由单位进行互助性救助，单位应承担起救治本单位贫困患病者的医治职责，当互助性救助实施后仍不足以支付医疗费用的，才能申请医疗救助，不能越过单位这个“坎”，一下推到政府身上，使财政不堪重负；二是职能主体不明确。这项工作本应是由民政部门主管，但现实中存在无人主管或多头主管的情况，使求助者不知找谁，求助无门。
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2.医疗救助资金需要与供给的矛盾非常突出。医疗救助的规模、水平和有效性，取决于医疗救助资金能否得到保障。在我国社会主义初级阶段，要满足医疗救助资金的需求，无论中央还是发达地区的财政，都是难以做到的。造成医疗救助资金短缺的原因，一是贫困或特殊人员中患病者增多，医疗总量扩大。以广东省为例，该省共有重点优抚对象14.5万人，常年因病吃药的有1.24万人，占重点优抚对象的12%，长年卧床不起的1600人，占1.1%，子女呆傻或病残的6500人，占总人数的4.5%。加上下岗失业人员随企业改革、重组而增加，其中贫病人员也相应增加，而且在职伤残军人下岗失业人数上升；农村特困户大多是无法靠“造血”性扶贫而脱贫的病老孤残者，农村落后的医疗卫生条件，使不少贫困人口处于病贫交加状态。这些都使医疗救助对象有增无减。二是医疗费价格上涨，救助对象病情变数难料，使医疗救助费用增大。三是医疗救助经费不能足额及时到位，该用钱的时候没有钱，加剧了经费供需矛盾和紧张状况。目前，一些地方的医疗救助资金，不少采用临时救济费的形式，由当地财政定额包干下拨到下一级政府，由其对患病贫困者的治疗根据支出情况进行补助性救助，如果上一级财政资金不能及时足额下拨，下一级政府辖属的救助对象就不能及时得到救助。四是对优抚对象等特殊救助群体的医疗政策待遇不落实，加重了医疗救助这最后一道防线的压力。如贫困地区由于当地财政困难，难以执行国家关于二等乙级以上革命伤残军人实行公费医疗的规定，而采取将医疗费包干的办法。因包干的标准低，而无法解决重点优抚对象的基本医疗费用。广东饶平县二等乙级以上的伤残军人医疗包干费用每人每月仅20元，看一次小病也不够，3.制度和法规之间的对撞，增大了医疗救助的压力。我国不少有关医疗保障方面的政策法规是在计划经济或改革开放初期制定的，十几年、几十年不变，不能与已经变化了的客观实际相适应。比如，优抚政策规定二等乙级以上伤残军人可享受公费医疗待遇，实行医疗费实报实销，但一些地方进行的过渡性医疗制度改革，则实行的是医疗费用包干，超支自负，使原来享受公费医疗待遇的重点优抚对象的大部分医疗费不能报销。同时优抚对象的伤残等级的定级标准与现在劳动社会保险部门的工伤等级的定级标准不一致，一些下岗伤残军人原定的伤残等级得不到社会医疗保险部门的承认，医疗待遇不能落实。这样由上述政策法规的不一致造成大批重点优抚对象只能求助于医疗救助，使医疗救助承担了不应承担的责任。
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(二)建立和健全医疗救助体系的思路
我国地域辽阔，经济社会发展水平差异大，医疗卫生状况不同，因此建立和健全我国的医疗救助体系，应立足于国情，谋划长远，借鉴国外，着眼于解决实际问题，广覆盖、低标准，分类指导，稳步推进。
要从我国处于不发达的社会主义初级阶段和地区发展不平衡的实际出发，不要急于求成，急功近利，而要着手制度建设，把建章立制放在首位，使这项工作从一开始就有章可循，有法可依；无论是医疗救助体系建设还是医疗救助政策法规建设，都要有长远眼光，站在完善我国社会救助体系和社会保障体系的高度，站在维护社会稳定，保障人权的高度，高瞻远瞩，放眼未来，从现在起就要研究构建我国医疗救助的制度与体系框架，进行重大政策法规的调研与设计，开展理论研讨，进行社会宣传。
二是医疗救助体系建设要借鉴外国经验，吸收其符合我国实际的东西，但不能照搬硬套，贪大求洋，否则就会脱离实际，难于实施。一定要从中国的实际出发，医疗救助理论、政策、法规、实施细则等，都要讲实效，要真正能解决眼前的实际问题，解决或缓解特困群体的医疗难问题。
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三是在指导思想和方针上，一定要坚持广覆盖、低标准、因地制宜。这是医疗救助制度和体系建设应遵循的一条基本原则。广覆盖要求医疗救助制度要面向所有符合救助条件的人，具有公众性和公平性，不能仅仅局限于“三无”对象，防止社会政策部门化；低标准要求医疗救助水平不能高，要适合当地的财力，明确医疗救助仅仅是基本的救治，是救危性救助而非康复性救助。当然救助标准也不能过低，否则，起不到救治作用，因而救助标准要做到两个适应两个衔接，就是要与当地财力相适应，与救危救治最低医疗费用相适应；与社会医疗保险、合作医疗相衔接，与其他医疗帮困措施相衔接。这样，才能使医疗救助在低水平情况下，通过其他医疗帮扶制度和措施的配合和补充，起到扶危救病的作用。
四是在医疗救助体系建设和制度建设中，不能全国同步走而要分步行。要采取先试点，取得经验后，逐步在有条件的地区推开。农村的医疗救助更应遵循先在发达地区试点，不发达落后地根据本地实际，参照发达地区的试点经验，再在本地区试点，成功后逐步推开。宏观上切忌一刀切，各地切忌一哄而起。
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(三)推动医疗救助体系建设的若干对策
我国医疗救助体系建设拟从三个子体系人手，加强医疗救助政策法规体系、医疗救助运作体系和医疗救助相关配套政策体系建设。它们都是医疗救助体系不可分割的部分，相互支撑，相互依存，共同发挥作用。
1.医疗救助政策法规体系。我国社会救助以至社会保障的法规不少，但存在法律少，行政规章、部门规章多，地方立法先于细于国家立法的情况。这一方面与我国法制建设的总体布局、立法程序以及需要立法的领域多，社会保障、社会救助更紧迫有关，另一方面也与社会保障、社会救助，包括医疗救助实践过程较短，立法的成熟度不高有关。因此，在医疗救助政策法规体系建设中，要根据我国立法的实际情况，在法规产生过程中，拟采取先制定政策，解决眼前急需解决的问题，并不断完善政策，在此基础上制定部门规章，然后再着手法律的草拟和制定。在政策法规建设的时序上，拟以地方立法推动国家立法。因为地方出台类似医疗救助方面的政策法规并经地方人大批准要比国务院部委和国务院出台同类政策法规并经全国人大批准要容易，并且，国务院行政规章和民政部部门规章，也必须在综合全国各地医疗救助经验以及已实施的政策法规的基础上形成。因此，在医疗救助政策法规体系建设中出现先易后难，先地方后中央，以地方立法推动国家立法，应该说是遵循了我国法制建设的一般规律。在医疗救助政策法规体系建设的内容方面，从国务院部委主管这项工作的民政部来看，至少要包括以下主要内容：①《关于开展医疗救助工作的指导意见》以指导试点工作；②《医疗救助若干政策规定》，以解决和规范医疗救助对象、救助方式和救助标准方面的问题；③与财政部协商制定《医疗救助资金使用管理办法》等。在制定顺序上，要通过深入调查研究，分析比较，总结经验，针对问题，分类指导，先制定指导试点工作的《指导意见》之后，在条件成熟时，再在全国推开这项工作，并制定《关于在全国开展医疗救助工作的意见》。其他政策和规章都要根据实践进展情况，成熟一个，出台一个。只有在全国开展到一定时间，才有可能由国务院制定指导这项工作的全国性行政规章。总之，医疗救助政策法规体系建设是一个逐步健全完善的过程，它同医疗救助工作逐步推进的过程紧密联系，体现了法规产生于实践又规范实践的特征。
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2.医疗救助运作体系。救助运作体系是确保救助行为有序有效实施的程序与功能相统一的系统。程序系统由运作的有关规范性制度构成，功能系统则由多种救助方式、途径与救助资金和救助载体相结合而形成。程序规范，运转高效是医疗救助运作系统的目标。
1)规范的救助程序。医疗救助的程序性规定是救助行为的确定性轨迹。无论是医疗救助主体，还是被救助对象，一旦进入医疗救助运作过程，都不能有任何随意性。申报审批程序、资金拨付、使用和管理，都按有关规定进行。
2)可靠的救助资金。医疗救助资金的稳定可靠来源，是医疗救助工作运转正常，运作有效的保证。资金来源的主渠道是财政性资金，辅之以社会捐助资金。医疗救助的规模和水平，在很大程度上取决于这两部分资金量及其到位状况。
3)多样的救助方式。医疗救助方式也可称为救助的途径或措施，它是政府和社会，包括社会组织在医疗救助中履行职责或发挥优势而采取的各种办法的汇集。它们具有一定的替代和互补性，通过不同途径开展医疗救助，进行扶病救治；以不同运作方式，达到同一个目的。医疗救助方式多，就是医疗救助的办法多，救助对象获得救助的可能性也就大。医疗救助方式的多样化，体现了社会救助的社会化，是社会进步和文明的重要标志。
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4)优质的救助服务。医疗服务是医疗救助运作过程的终点，其水平高低是医疗救助效果的显示器。这里所指医疗服务包括医疗水平、服务水平和医药价格。高超的医疗技术，周到热情的治护服务，合理的医药价格，是医疗救助得以圆满完成救助任务的重要条件，因而在整个医疗救助运作过程中，处于救助落脚点的实质性环节。救助性医疗服务质量和水平，决定着医疗救助的效果，因而加强承担医疗救助任务的医疗机构的医护人员的教育，提高其医德、医护技能，是非常必要和重要的。
5)明确的主管部门。医疗救助属社会救济和社会互助范围，理应由政府的民政部门主管。这是十分明确的。在救助运作中之所以出现无人主管或争当主管的现象，有民政部门自身的主动性不够而造成的职能缺位；当然也存在着因医疗救助涉及掌握一定资金的权力，因而也会出现另一些部门争当主管的越位现象。这两种情况都会导致医疗救助在运作中的职责主体缺失，进而产生职责不明、指导不力、推诿扯皮，最终影响救助效果，吃亏的还是被救助的贫病百姓。民政部门应理直气壮地承担这项工作的主管职责，其他各有关部门要积极配合，作好协作，各负其责，各显其能，形成合力，共同做好这项工作。
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3.相关配套的政策体系。社会政策系统一个很重要的特征，就是它的联动性。任何一项政策都会影响政策系统的整体功能。医疗救助从政策层面考察，是宏观、部委、地方政策的政策群；从政策群的横向纵向链接考虑，又与若干相关政策对接。这些相关政策对主政策起一定的制约或促动作用。因此，要十分重视政策整合和互动，避免政策不配套、不配合而削弱政策正向功能，造成政策抵消、功能减弱等政策负效应。
在医疗救助政策体系建设中，在着重主政策设计制定时，还要十分关注相关配套政策的设计和制定工作。
1)完善国家的医疗保险制度。正在推进的医疗保险制度是我国医疗制度的一项重大改革。贫困人口理应分享这一改革成果。要通过多种办法，使贫困人口纳入医疗保险和农村合作医疗总盘子，享受基本医疗保险和医疗服务，特别是对重点优抚对象，要通过完善有关优抚法规，依法实行各类医疗保险。国务院卫生、财政、民政，劳动与社会保障等部门，在制定政策时，要充分考虑贫困人口和重点优抚对象的特殊性，实行优先优惠和优待的“三优”政策设计，把他们统一纳入国家的医疗保险改革的总规划和总政策之中。
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2)中央和省级财政部门列支的专项救济费或专项医疗保障金，要适当向贫困地区，边远地区和老革命根据地倾斜，以解决这些地区财力不足，缓解这些地区军烈属越多、出兵越多，地方财政为此而造成的负担越重的矛盾。
3)要制定过渡性政策，避免政策空档。为解决困难职工基本医疗保险之外的门诊、住院费封顶问题，解决破产企业退休困难职工医疗难问题，可实行大政策不变，小政策调整，多政策互补，如无锡市采取个人账户看门诊，社会统筹管住院；门诊困难有补助，住院上线有补充；特殊人群给照顾，困难企业保大病的办法。为了解决贫困农民和农村重病优抚对象医疗难问题，对于尚未建立农村合作医疗的地方，拟以建立救济费补助和优抚对象比例报销为主，大病救助为辅的医疗保障制度。各地因地制宜，进行制度创新，较好地处理医疗救助与医疗保险之间的关系，医疗改革目标与过渡性措施之间的关系。
4)实行医疗卫生重心下移社区的政策。贫困职工和贫困农民和重点优抚对象，大多生活的城市和农村社区。社区医疗卫生条件如何，关系到医疗救助的实效。建立和健全社区医疗卫生服务网络和队伍，为城乡居民提供预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导和医疗卫生服务，能够防范性地控制影响人群健康的因素，方便居民就诊就医，降低医疗费用；同时还能把医疗保险、医疗救助同基本医疗卫生服务衔接起来，提高卫生资源的利用率，有利于建立高效率低成本的医疗保障、救助与服务三位一体的医疗卫生体系。(完), 百拇医药