如何有效开展化妆品监管
□广东省深圳市食品药品监管局 冯文
深圳市食品药品监管局2004年6月开始承担化妆品安全监管职能，至今已有三年多。目前，化妆品行业的发展正如火如荼，1985年以前，我国仅有化妆品生产厂70余家，20世纪90年代增加到2500余家，到2004年发展到4000多家，经营企业更是数量庞大。2005年全国的化妆品销售额达到680亿元，预计到2010年，我国化妆品市场销售总额可达到800亿元左右。但相关监管法规体系不完善，监管体制不顺畅，使化妆品使用安全存在隐患。作为基层化妆品监管者，除了积极为推动法制建设和理顺监管体制呼吁外，更需要冷静思考如何在现有情况下，创新工作思路、创新工作方法，切实保障人民群众化妆品使用安全。
目前化妆品监管基本情况
政出多门。化妆品的监管由多个部门协调配合完成，具有机构较多、职能各异的特点。如深圳市，在生产环节有质量技术监督局、出入境检验检疫局、食品药品监管局三个部门依照不同的法律法规对化妆品生产企业履行监管职责；对流通环节化妆品的监管涉及工商、质监、海关、出入境检验检疫和食品药品监管等多个部门。由于行政管理职责和行政执法权限授权不明确、不彻底，以及存在部门利益法制化的倾向，导致职责不明晰，最终监管网络出现“越位、缺位、错位”现象。
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法规滞后。我国化妆品的相关法规立法时间短，法规滞后、繁复。行业监管的最高法规《化妆品卫生监督条例》及其实施细则均为部门规章，出台于1990年和1991年，距今已有十余年。同时，关于化妆品的基本法规11种，相关法规18种，产品标准58种，复杂的法规标准，让生产经营企业和基层监管部门难以准确掌握和执行。
监管的基本思路与具体做法
政出多门尽管不合理，但却因各部门均是“依法行政”而具有天然的合法性；法规滞后、多重标准的问题，需靠加快立法来解决，显然也不是短期能够改变的。那么，化妆品监管路在何方？笔者认为， 应优化配置监管资源于生产和流通领域的关键环节，有的放矢地进行针对性监管，创新工作思路，进行多手段监管，由点到面放大监管效能。
一、科学监管，力抓“源头”
抓关键环节，促质量控制体系建立。在化妆品生产企业还没有实施GMP认证制度的情况下，我们可以在日常检查中引入药品GMP的管理理念，科学设计化妆品检查项目和检查方式，加强对生产企业关键环节、重点项目和重要岗位人员的检查，促使企业重视对原料、制作过程、产品检验及产品标签标识的管理，保证化妆品质量。
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抓信用等级分类，科学配置监管资源。化妆品监管工作面临着行政相对人数量庞大而监管资源相对不足的矛盾，如何将有限的资源配置于最需监管的环节和领域，是我们需要解决的难题。通过研究论证，我们出台了企业量化评分细则，对行政相对人实施分级监管，并以此为基础，开发了日常监管数据电子系统，将企业的日常监管数据录入系统并实施分级，系统对行政相对人的检查频度、次数会根据企业的信用等级状况自动提示，再辅以飞行检查，目前已能基本实现对“问题企业”的重点监管。
抓操作实践，现场检查有的放矢。为保证每次检查不走过场，我们在现场检查时重点关注以下几个方面：一是检查各生产企业生产的特殊用途化妆品是否按要求审批(备案)，二是重点检查企业原料采购渠道是否正规，是否建立完整、真实的供应商档案；三是现场抽查部分企业检验员的实际操作能力，确定企业产品自检报告的真实性；四是采取现场问答《化妆品卫生监督条例》等相关法规知识的形式，检查企业对生产人员的卫生知识培训效果；五是检查原始生产记录环节时，抽查生产负责人对产品重要原料情况及工艺流程的掌握情况。
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二、强化抽样，管住终端
目前各监管部门对化妆品经营的监督多采取索证和标签检查，主要是从外包装的标签上进行检查，但这样存在的问题是：对于标签标识能达到规定要求的化妆品，无法了解其内在质量。这一点也恰恰易为造假者所利用，因此仅靠包装标识检查并不能有效保护合法生产者和经营者的利益，更不能有效保护消费者的合法权益，加强市场不合格产品的检出率和打击力度势在必行。
一是要加大抽样的力度和针对性。从目前我市对化妆品的抽检情况看，对流通领域化妆品的监管以一定程度的抽验代替形式检查是可行的。市场热销的产品、虚假广告宣传的产品、群众投诉多的产品、质量不稳定容易出现问题的产品(主要是美白祛斑和抑制粉刺类化妆品)以及监督检查中发现质量可疑的化妆品，均是抽验的对象。另外，对样品的检验，其指标也应该根据产品的种类不同而有所区别，力求通过加强抽验的力度和针对性，从市场上查到更多不符合卫生要求的化妆品。
二是要加大对抽验不合格化妆品的处理力度。对抽验结果不合格产品的生产、经营企业要查清原因，依法查处，严厉打击违法违规行为。对有可能产生不良社会影响的产品，应及时通过媒体发布消费安全警示，同时生产、经营企业对已售出的不合格产品应采取主动召回措施。
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三、宣传公示，扩大效果
一是定期向社会公示监管信息。定期在监管部门的政务网站上向社会公示各种监管信息，公示的信息包括“检查不符合要求、擅自迁址、无法查找、依法注销、逾期未办理换证或复核、停止生产经营、受行政处罚情况”等。在实际工作中，我们经常遇到企业不重视监管部门的检查，对检查时提出的整改意见置之不理，不按要求进行整改并报送整改报告等情况，我们总是要投入大量的时间和精力来完成监督检查、整改复查和信息跟踪工作，却未能取得预期效果。自从将监管信息在政务网站公示后，企业为了维护自身声誉，纷纷积极主动配合监管工作，自觉完善企业的生产、经营管理。
二是将监管工作与新闻宣传工作相结合。以商场外包柜台经营走私化妆品现象为例，违法行为被执法人员发现后，商场一般在承担罚款后，换一个柜台承包商了事。而新的承包商又开始新一轮的违法，形成查而不绝的怪现象。针对这种情况，我们以调查深圳某些商场销售“水货兰蔻”案件为契机，协调新闻媒体对查处过程进行全程跟踪报道。由于媒体的跟踪报道，案件涉及的商场的化妆品专柜营业额都有不同程度的下降。商场的名誉就是商场的生命，商场纷纷开始真正重视起化妆品的质量控制，将走私进口化妆品撤柜，最终使走私进口化妆品在深圳各大商场基本绝迹。, 百拇医药
深圳市食品药品监管局2004年6月开始承担化妆品安全监管职能，至今已有三年多。目前，化妆品行业的发展正如火如荼，1985年以前，我国仅有化妆品生产厂70余家，20世纪90年代增加到2500余家，到2004年发展到4000多家，经营企业更是数量庞大。2005年全国的化妆品销售额达到680亿元，预计到2010年，我国化妆品市场销售总额可达到800亿元左右。但相关监管法规体系不完善，监管体制不顺畅，使化妆品使用安全存在隐患。作为基层化妆品监管者，除了积极为推动法制建设和理顺监管体制呼吁外，更需要冷静思考如何在现有情况下，创新工作思路、创新工作方法，切实保障人民群众化妆品使用安全。
目前化妆品监管基本情况
政出多门。化妆品的监管由多个部门协调配合完成，具有机构较多、职能各异的特点。如深圳市，在生产环节有质量技术监督局、出入境检验检疫局、食品药品监管局三个部门依照不同的法律法规对化妆品生产企业履行监管职责；对流通环节化妆品的监管涉及工商、质监、海关、出入境检验检疫和食品药品监管等多个部门。由于行政管理职责和行政执法权限授权不明确、不彻底，以及存在部门利益法制化的倾向，导致职责不明晰，最终监管网络出现“越位、缺位、错位”现象。
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法规滞后。我国化妆品的相关法规立法时间短，法规滞后、繁复。行业监管的最高法规《化妆品卫生监督条例》及其实施细则均为部门规章，出台于1990年和1991年，距今已有十余年。同时，关于化妆品的基本法规11种，相关法规18种，产品标准58种，复杂的法规标准，让生产经营企业和基层监管部门难以准确掌握和执行。
监管的基本思路与具体做法
政出多门尽管不合理，但却因各部门均是“依法行政”而具有天然的合法性；法规滞后、多重标准的问题，需靠加快立法来解决，显然也不是短期能够改变的。那么，化妆品监管路在何方？笔者认为， 应优化配置监管资源于生产和流通领域的关键环节，有的放矢地进行针对性监管，创新工作思路，进行多手段监管，由点到面放大监管效能。
一、科学监管，力抓“源头”
抓关键环节，促质量控制体系建立。在化妆品生产企业还没有实施GMP认证制度的情况下，我们可以在日常检查中引入药品GMP的管理理念，科学设计化妆品检查项目和检查方式，加强对生产企业关键环节、重点项目和重要岗位人员的检查，促使企业重视对原料、制作过程、产品检验及产品标签标识的管理，保证化妆品质量。
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抓信用等级分类，科学配置监管资源。化妆品监管工作面临着行政相对人数量庞大而监管资源相对不足的矛盾，如何将有限的资源配置于最需监管的环节和领域，是我们需要解决的难题。通过研究论证，我们出台了企业量化评分细则，对行政相对人实施分级监管，并以此为基础，开发了日常监管数据电子系统，将企业的日常监管数据录入系统并实施分级，系统对行政相对人的检查频度、次数会根据企业的信用等级状况自动提示，再辅以飞行检查，目前已能基本实现对“问题企业”的重点监管。
抓操作实践，现场检查有的放矢。为保证每次检查不走过场，我们在现场检查时重点关注以下几个方面：一是检查各生产企业生产的特殊用途化妆品是否按要求审批(备案)，二是重点检查企业原料采购渠道是否正规，是否建立完整、真实的供应商档案；三是现场抽查部分企业检验员的实际操作能力，确定企业产品自检报告的真实性；四是采取现场问答《化妆品卫生监督条例》等相关法规知识的形式，检查企业对生产人员的卫生知识培训效果；五是检查原始生产记录环节时，抽查生产负责人对产品重要原料情况及工艺流程的掌握情况。
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二、强化抽样，管住终端
目前各监管部门对化妆品经营的监督多采取索证和标签检查，主要是从外包装的标签上进行检查，但这样存在的问题是：对于标签标识能达到规定要求的化妆品，无法了解其内在质量。这一点也恰恰易为造假者所利用，因此仅靠包装标识检查并不能有效保护合法生产者和经营者的利益，更不能有效保护消费者的合法权益，加强市场不合格产品的检出率和打击力度势在必行。
一是要加大抽样的力度和针对性。从目前我市对化妆品的抽检情况看，对流通领域化妆品的监管以一定程度的抽验代替形式检查是可行的。市场热销的产品、虚假广告宣传的产品、群众投诉多的产品、质量不稳定容易出现问题的产品(主要是美白祛斑和抑制粉刺类化妆品)以及监督检查中发现质量可疑的化妆品，均是抽验的对象。另外，对样品的检验，其指标也应该根据产品的种类不同而有所区别，力求通过加强抽验的力度和针对性，从市场上查到更多不符合卫生要求的化妆品。
二是要加大对抽验不合格化妆品的处理力度。对抽验结果不合格产品的生产、经营企业要查清原因，依法查处，严厉打击违法违规行为。对有可能产生不良社会影响的产品，应及时通过媒体发布消费安全警示，同时生产、经营企业对已售出的不合格产品应采取主动召回措施。
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三、宣传公示，扩大效果
一是定期向社会公示监管信息。定期在监管部门的政务网站上向社会公示各种监管信息，公示的信息包括“检查不符合要求、擅自迁址、无法查找、依法注销、逾期未办理换证或复核、停止生产经营、受行政处罚情况”等。在实际工作中，我们经常遇到企业不重视监管部门的检查，对检查时提出的整改意见置之不理，不按要求进行整改并报送整改报告等情况，我们总是要投入大量的时间和精力来完成监督检查、整改复查和信息跟踪工作，却未能取得预期效果。自从将监管信息在政务网站公示后，企业为了维护自身声誉，纷纷积极主动配合监管工作，自觉完善企业的生产、经营管理。
二是将监管工作与新闻宣传工作相结合。以商场外包柜台经营走私化妆品现象为例，违法行为被执法人员发现后，商场一般在承担罚款后，换一个柜台承包商了事。而新的承包商又开始新一轮的违法，形成查而不绝的怪现象。针对这种情况，我们以调查深圳某些商场销售“水货兰蔻”案件为契机，协调新闻媒体对查处过程进行全程跟踪报道。由于媒体的跟踪报道，案件涉及的商场的化妆品专柜营业额都有不同程度的下降。商场的名誉就是商场的生命，商场纷纷开始真正重视起化妆品的质量控制，将走私进口化妆品撤柜，最终使走私进口化妆品在深圳各大商场基本绝迹。, 百拇医药