合议还是讨论 ——试论现行药品行政处罚案件合议制度的修改 等
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合议还是讨论 ——试论现行药品行政处罚案件合议制度的修改
□甘肃省庆阳市食品药品监管局 徐进
合议制度和首长负责制度的区别
在某地依法行政目标管理年度考核中，市政府法制办在肯定药品行政处罚案卷成绩的同时，指出药品监管系统《案件合议记录》违反宪法关于行政机关首长负责制的基本原则，应改为《案件讨论记录》，由此引发了一场关于药品行政处罚案件合议记录是否合法的讨论。对此，笔者赞成某地法制办的意见，认为现行《药品监督行政处罚程序规定》关于案件合议的规定应做相应修改。
合议制度和首长负责制度的区别
合议制度根源于委员会制度。在委员会制的组织内部，决策权属于两个以上的负责人或领导集体，按少数服从多数原则通过投票进行决策和处理问题，其主要优点是能够集思广益，减少决策失误。关于合议制度的法律文字表述可见于《人民法院组织法》第九条：“人民法院审判案件，实行合议制。”第十条：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。”
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首长负责制度是指各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上，对本行政组织所管辖的重要事务具有最后决策权，并由行政首长个人对上级和监督机关负责。其主要优点是权力集中，责任分明，效率较高。在首长负责制机关，按照下级服从上级的原则进行决策和处理问题。我国《宪法》规定，我国地方各级人民政府均实行行政首长责任制。
一、合议制度和首长负责制度在理论上的区别
第一，权力产生机制不同。合议制度实行民主集中制的组织，其领导者的权力是由选民自下而上选举产生，这是选民直接授权的表现形式。实行首长负责制的机关或单位，除各级主要行政首长由选举产生外，其他干部则由上级领导自上而下提名委任，这是选民委托授权的一种形式。前者称作选举制；后者称作委任制或任命制。
第二，行使权力的主体和决策的原则、方式不同。在合议制度中，行使权力的主体是领导班子集体，而非领导者个人；其实施领导和决策的原则、方式是少数服从多数，因此也称其为委员会制(在法院系统称作合议制)。而行政首长负责制行使权力的主体是行政首长个人，而非领导班子集体；其实施领导和决策的原则、方式是行政首长个人在听取各方面的意见后，依据个人对问题的分析和判断作出抉择，所以也称之为“首长制”或“一长制”。
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第三，领导层成员的地位和责任不同。实行委员会制的组织，其领导成员在班子中的地位是平等的，决策时一人一票，权力相等，责任相同，决策后果由领导班子集体直接对选举人负责。因此，又称其为集体领导制。实行首长负责制的机关，其成员在班子中的地位是不平等的，正职、副职、委员间都是上下级关系，权力和责任也不相同。副职就其主管的部门和工作直接对正职负责，正职就本机关的全面工作直接对上级领导机关负责。所以，亦称此为个人负责制或责任制。
第四，行使权力的主要目的和目标不同。实行委员会制的组织实施领导和决策的主要目的和目标是反映和维护广大选民的意愿和利益，维持组织和社会秩序的公平、正义与稳定。公平是其追求和遵循的首要准则。实行首长负责制的机关或单位实施领导和决策的主要目的和目标是，迅速有效地把上级领导机关的决策或上级领导的意图变成实际的成果。效率和效益是其追求和遵循的首要准则。
第五，责任追究机制不同。在委员会机制中，集体负责，集体承担责任。在首长负责制机制中，行政首长负主要责任。
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二、合议制度和首长负责制度不可相互取代
合议制度和首长负责制各有利弊，实践中应当相互学习借鉴，取长补短，但是无论如何学习借鉴，都必须保持必要的限度，不可相互取代。合议制在作出决策时，决不能用“一把手”选择判断的方式取代少数服从多数的决策原则，在执行决策时，任何领导者个人都不能随意改变领导集体作出的决定。在行政首长负责制的行政机关，首长实施领导和决策时，要求他经过民主程序，如决策调研、决策咨询、决策论证、会议讨论、社会听证等等，都是可以而必要的，但决不能因此而妨碍甚至取消首长个人对问题的最终裁决权。首长个人也必须行使自己的法定权力，担当自己的法定义务，而不能借口集体领导而不承担决策失误的首要责任。
合议制度的设计缺陷
在行政处罚案件中学习借鉴人民法院合议庭案件审理机制，这种制度设计的初衷是集思广益，发扬民主，提高案件办理质量，防止错案发生。但实践中，现行药品案件合议规定并未达到制度设计的初衷，具体存在以下缺陷：
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第一，在行政处罚案件中设计案件合议制度缺乏法律依据。遍查《行政处罚法》及其上位法，其中并无关于行政处罚案件应当组织合议的规定。《行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：(一)确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；(二)违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；(三)违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；(四)违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”通过上述规定可以看出，案件审查的法定责任和决策责任均在“行政机关负责人”。
第二，在行政处罚案件办理中设计案件合议制度违反《宪法》对行政机关领导体制的基本规定。《宪法》第一百零五条规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。实践中地方政府设立的工作部门均实行局长、主任负责制。照此推理，行政机关作出的任何涉及法人、公民、其他组织权利的决定都应由行政首长签发，行政首长对外负责。行政处罚作为行政机关的重要职权之一，当然应当遵守行政机关的基本决策原则，下级服从上级，由行政首长或者首长委托的人员签署，并由行政首长首先负责，而不应当按照少数服从多数的合议制原则作出处罚决定。
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第三，现行案件合议规定与合议制度的本质名实不符。《药品监督行政处罚程序规定》第二十七条规定：“承办人提交案件调查终结报告后，药品监督管理部门应当组织3人以上有关人员对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度、办案程序等进行合议，并填写《案件合议记录》。合议应当根据认定的违法事实，依照有关药品、医疗器械管理法律、法规和规章的规定，分别提出处理意见。”第二十九条规定：“对违法事实清楚、证据确凿、程序合法，依据药品、医疗器械管理法律、法规、规章的规定，应当给予行政处罚的，由承办人填写《行政处罚审批表》，经承办机构负责人填写审核意见后，报药品监督管理部门主管领导审批。对于重大、复杂的行政处罚案件，应当由药品监督管理部门负责人集体讨论决定，并填写《重大案件集体讨论记录》。”从以上规定来看，第二十七条规定形式上类似人民法院的合议庭合议，似乎在这个阶段可以通过少数服从多数的原则表决提出处理意见。但实际上，在案件三级合议之中，科长主持的合议科长说了算，副局长主持的合议，副局长说了算，局长主持的合议，局长说了算，其间并没有举手或投票表决的做法。更由于合议主持人和参会人地位的不平等，实施民主投票决定案件处理意见实际上缺乏可行性。
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第四，行政处罚案件合议多数流于形式。一是对案件合议的思想认识不足，认为合议就是走程序。往往用合议记录模板代替案件合议会议。二是合议程序不规范。一方面合议组成人员大部分是原办案人员，承办人员往往居于主导地位，控制着合议的进程，难免避重就轻，对案件中难点、疑点避而不谈。其他参与人员，碍于情面，怕因为发表不同意见得罪同事，不愿意发表不同意见，从而使案件合议记录上大量出现“同意办案组意见”的表述；另一方面，合议会议前不传阅案卷，参会人员只是草草听一遍案情介绍，由于未能掌握案件证据细节和文书记载情况，难以对案件事实、证据、程序发表针对性意见。三是合议的结果受会议组织者的意见左右。在多数单位，合议人员的意见建议得不到应有重视，往往以合议组织者的意见为结论，失去了合议的意义。大量案件合议的组织者，本身就是处罚决定的审批者，这样就更使得案件合议成为实质上的案件讨论。
以案件讨论制度取代合议制度
综上所述，笔者建议应对现行行政处罚案件合议制度进行修改，以《案件讨论记录》替代《案件合议记录》，建立案件讨论制度。这里的案件讨论制度是指行政处罚案件承办人对于所办案件觉得争议较大，难以把握的，有关负责人可专门组织会议对案件进行讨论，集思广益，听取其他执法人员对案件的处理意见，确保案件办理质量。
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第一，案件讨论制度符合《宪法》和《行政处罚法》的规定。案件讨论的表述与基本法的规定相一致，与首长负责制的行政管理体制相协调，与《行政处罚法》对案件集体讨论的规定相统一，更能体现依法行政的精神。
第二，案件讨论制度更切合当下行政处罚案件办理的实际。现行行政处罚案件合议实际上都是按照民主集中的原则提出处理意见，这种会议机制实质上是案件讨论，而非合议。因此，将它定义为“案件讨论”，可以回归案件讨论的本来面目，增强会议组织者的责任感，也有利于打消参与讨论的人员怕发表不当意见而受到责任追究的顾虑。
第三，案件讨论制度有利于制度设计的统一。将《案件合议记录》同《药品监督行政处罚程序规定》第二十九条第二款规定的《重大案件集体讨论记录》统一为《案件讨论记录》，有利于法制的统一。涉及当事人利益的问题，不论是否重大，都应当慎之又慎，严格审核。有同事曾撰文认为“重大案件集体讨论不同于合议，重大案件集体讨论发生在审批过程中，是一种由部门负责人参与的决策机制，目的在于作出行政处罚决定；而合议发生在审批过程之前，是一种由不特定人员参与的讨论机制，目的在于提出处理意见”。事实上，纵观现行合议制度，案件合议都是有严格分级的，只有事实清楚、证据确凿、案值较小，当事人无异议的案件才由科室组织三级合议，其他案件均由负责处罚决定书审批的分管领导或主要领导组织合议，领导的合议意见和审批意见合二为一，领导的审批只是将他在合议中的意见书面签署在处罚审批表上而已。
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第四，现行案件讨论中存在的问题应当通过严格程序规定加以规范。当然，案件讨论制度也需要好的运行机制加以保障，最基础的有四点：一是在案件讨论制度中应当明确、办案组组长、科长、分管局长、局长负责制；二是对参会人员应当限制原办案人员比例；三是在案件讨论之前1～2天，应当传阅案卷，复制送阅案件调查终结报告，要求参与讨论人员做详尽的阅卷笔录；四是案件讨论中应当要求发表明确的意见建议，并鼓励提出反对意见；同时应当探索“控辩”双方辩论的讨论机制，提高发现问题、纠正问题的能力，进而提升办案的质量。
案件合议如何落到实处 ——浅谈行政处罚案件合议存在的问题及对策
——浅谈行政处罚案件合议存在的问题及对策
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□安徽省东至县食品药品监管局 储海英
案件合议是行政处罚的一种内部制约机制,在一定程度上能有效防止自由裁量权的滥用,能保证行政处罚程序的公正合法,从而保证行政处罚的公正合法。但在实际工作中，由于主观或客观的原因，案件合议并不能达到预期的效果，笔者认为主要存在以下问题：
一是合议流于形式。《药品监督管理行政处罚程序规定》第二十七条规定，承办人提交案件调查终结报告后，药品监督管理部门应当组织3人以上有关人员对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度、办案程序等进行合议，并填写《案件合议记录》。合议应当根据认定的违法事实，依照有关药械管理法律法规和规章的规定，提出处理意见。通常情况下，药品监管部门在药械违法案件调查终结后，都会组织人员对当事人的违法事实、性质、情节等进行合议,但由于基层监管部门或多或少地存在着执法人员不足的问题，合议组成人员大部分甚至全部是案件承办人员，在合议中大多局限于已有结论，难以对案件事实、证据、程序做出客观考评。即使在非承办人员占多数的合议中，承办人员往往居于主导地位，控制着合议的进程，这就难免避重就轻，对案件中难点、疑点避而不谈，而其他合议人员则本着 “以合为贵”的态度，只要不是原则性的分歧，一般都不会发生激烈的讨论和争辩，使案件没有经过“质询抗辩”过程而一致通过。此时案件合议如同虚设，根本不能有效防止自由裁量权的滥用和程序的公正合法。
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二是合议程序错误。《药品监督管理行政处罚程序规定》第二十七条规定，案件合议是在案件承办人员提交案件调查终结报告后，药品监管部门才组织人员进行合议，但在基层药品监管部门中由于有些案件违法事实比较清楚，证据比较充分，如非法渠道购进药品案、抽检不合格药品案，往往是当事人一认识到自己的违法行为就主动要求处罚，而案件承办人员迫于时间和地域的关系，只是相互之间简单地进行口头上的合议，这种取代实质合议的讨论往往缺少文字记录，即使有文字记录也是为了案卷的完整而后补记的，其真实性值得怀疑。这种口头合议就是将合议程序前置，造成程序的适用错误，进则容易导致违法违纪行为的发生。
三是合议记录内容千篇一律。《药品监督管理行政处罚程序规定》第二十七条规定，合议人员对案件进行合议并填写《案件合议记录》。药品监管部门对合议的案件能填写《案件合议记录》，但其内容却是千篇一律，《药品监督行政执法文书规范》第二十三条规定，“讨论记录”要记载参加合议人员依次发表的意见，对不同意见和保留意见应当如实记录。“合议意见”是在合议人发表意见后形成的综合处理意见，应当写明对违法行为的定性结论，违反的法律、法规和规章条款以及处罚的依据和具体的处罚建议，参加合议人员有不同意见的应当予以注明。在实践中，合议记录中虽然依次记录着合议人员发表的意见，但记录的内容均为“同意上述意见”，由于各种原因，对于不同意见和保留意见却不能做到如实记录。对于“合议意见”能够写明违法行为的定性结论，违反的法律、法规和规章条款以及处罚的依据和具体的处罚建议，而对于合议人员的不同意见却不能如实地注明，只是千篇一律的为“经合议给予以下行政处罚……”对于参加合议人员的签字, 《药品监督行政执法文书规范》第二十三条规定，合议结束后，记录人将合议记录交主持人和参加合议人员核对无误后，分别签字。在实际工作中，药品监管部门的合议大都是先签字后做记录，合议人员所讲内容和记录内容根本没有核对的可能，这就不可避免地造成合议记录内容千篇一律甚至言不符实，进而很难有效防止自由裁量权的滥用和处罚程序的公正、合法。
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四是将案件合议等同于重大案件集体讨论。重大案件集体讨论不同于合议，从《药品监督行政处罚程序规定》第二十九条第二款的规定可以看出，重大案件集体讨论发生在审批过程中，是一种由部门负责人参与的决策机制，目的在于做出行政处罚决定；而合议发生在审批过程之前，是一种由不特定人员参与的讨论机制，目的在于提出处理意见。重大案件集体讨论与合议是相互独立的环节，两者不能混为一谈。在实际工作中重大复杂案件应该很少，重大案件集体讨论也就会很少发生,但一些药品监管部门为了慎重起见将参加人数较多、罚款数额较高的案件都归为重大案件集体讨论范围之内,并且其讨论时间都在案件调查终结之后、审批之前,将案件合议混淆于重大案件集体讨论，这在一定程度上违反了行政处罚程序,其本意是为了保证程序的公正合法,后果却是出现了过而不及的副作用。
基于以上存在的问题，笔者认为要想案件合议制度落到实处，药品监管部门应当从以下几个方面给予解决：
一是加强法律法规和业务学习。作为药品监管执法人员，应采取集中学习和自学相结合的形式，努力学习除《药品管理法》、《医疗器械监督管理条例》以外的法律法规，如《行政处罚法》、《药品监督管理行政处罚程序规定》、《药品监督行政执法文书规范》等，通过学习提高执法人员的法律素养，强化依法行政意识，避免执法过程中适用法律不当或程序违法等现象的出现。此外，药品监管部门还应通过定期培训学习的方式让案件承办人员明确自己在立案调查岗位的职权、规程和责任，熟悉稽查行政执法责任的考核标准以及其他业务要求，规范其在合议过程中的行为。
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二是完善内部监督制约机制。健全和完善内部监督制约机制，如实行立案、调查、审核、处理相分离，成立案件审理小组(成员由法制人员参加)，在案件调查终结之后由案件审理小组组织人员进行合议，这样便可最大限度地避免由执法人员私下合议或由案件承办人员说了算的局面，确保案件合议的价值和合议程序的合法。
三是建立健全责任追究制度。建立健全责任追究制度不仅可以保证合议过程的真实合法，也能保证合议记录的真实完整。当前，药品监管部门大都建立了责任追究制，但许多内容还只是原则性规定，仍需进一步细化，如案件承办人未经审核人、批准人批准，直接作出具体行政行为，导致行政过错发生的应承担什么责任；案件承办人提出方案或意见有错误，审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未及时予以纠正，导致行政过错发生的应承担什么责任等。只有细化责任追究的划分与承担标准，明确责任的主体和追究方式，才能对案件承办人员和审核人员有一种约束力，使其在合议时认真对待，真实表述自己的想法，而不是表现出一种事不关己高高挂起的态度。
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