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申请法院强制执行探析
图/朱天明
当前，公民、法人或者其他组织对药品监管行政处罚决定在法定期限内不提起诉讼又不履行的，药品监管部门因没有行政强制执行权，只能依法申请人民法院强制执行。这就涉及到行政机关与司法机关工作机制的衔接问题，涉及到申请法院强制执行的程序问题，涉及到在申请法院执行前行政机关防止被执行人逃避执行的财产保全问题……而一些实践中未申请法院强制执行的行政机关，为了自己作出的行政处罚决定能尽快执行到位，想方设法变通甚至用打“折扣”的违法手段实施执行行为。
申请法院强制执行中的诸多问题以及行政执行权的滥用充分反映了药品监管行政处罚执行难这一现状，为此，本版今日刊登三篇文章，就药品监管行政处罚执行难的原因、依法申请强制执行的手段及程序等做一探讨，希望对基层食品药品监管部门破解执行难问题有所帮助。
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□江苏省徐州食品药品监管局 庄栋凯
非复议、诉讼程序下申请强制执行
复议、诉讼程序中申请强制执行
基层食品药品监管部门(包括市、县两级部门)是食品药品监管执法的重心所在，尤其是实施行政处罚方面，承担着全部的一线工作。由于行政处罚具有惩罚性，且应受处罚的违法行为种类越来越多，处罚力度越来越大，当事人抗拒、逃避处罚的现象随之增加，而法律并未赋予食品药品监管部门强制执行行政处罚决定的权力，这就使得食品药品监管部门在通过自身努力无法促使当事人自觉履行行政处罚决定时，不得不依法申请人民法院强制执行。由于申请强制执行涉及到两个机关工作机制之间的衔接，而且申请人民法院强制执行又可能与行政复议和诉讼程序相交叉，因此，理清各种法律关系，正确运用申请强制执行手段，对保障行政处罚的顺利实施具有重要意义。
非复议、诉讼程序下申请强制执行
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根据《行政处罚法》的规定，当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内到指定的银行缴纳罚款；当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行(见《行政处罚法》第四十六条、第五十一条)。从上述规定可以看出，申请人民法院强制执行的前提条件很简单，即当事人逾期不履行行政处罚决定。《药品监督行政处罚程序规定》第五十九条也体现了这一规则。但是在涉及与法院工作机制相衔接时，《行政处罚法》与《行政诉讼法》之间出现了矛盾。《行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。”这里增加了一个前提条件，就是必须在法定期间内当事人不提起诉讼。法定起诉期间是当事人知道行政机关作出具体行政行为之日起3个月(见《行政诉讼法》第三十九条)，也就是说，在法院的工作制度中，并不承认行政机关在当事人逾期不履行处罚决定但又没有超过法定起诉期限时有权申请人民法院强制执行。在这种制度要求下，法院即使不能直接否认行政机关依据《行政处罚法》所享有的权力，但对于是否受理行政机关申请，还是会依据《行政诉讼法》的有关规定处理，因为毕竟强制执行主要涉及司法工作程序，而《行政诉讼法》明显是司法程序的主要法律，而《行政处罚法》则主要是针对行政程序的法律。因此，在2000年施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，法院系统仍坚持上述要求，规定行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出；不在该法定期限内提出申请的，属于不符合条件的申请，应当裁定不予受理。可见，虽然食品药品监管部门在当事人逾期不履行行政处罚决定时，依照相关行政法规定享有申请人民法院强制执行的权力，但是如果未达到法定起诉期限届满申请强制执行的起始期限，就会面临法院以不符合立案受理条件而裁定不予受理的尴尬局面。
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值得注意的是，在《行政强制法》制定过程中，申请法院强制执行已经纳入该法调整范畴。《行政强制法》草案已经过三次审议，2009年十一届全国人大常委会公布最新的草案提出“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行(见该草案第五十二条)”。此提法基本与《行政诉讼法》一致，由于履行行政处罚决定的法定期限(收到处罚决定书之日起15日内)短于提起行政复议的法定期限(知道具体行政行为之日起60日内)，而提起行政复议的法定期限又短于提起行政诉讼的法定期限，因此，行政机关欲申请法院强制执行，必须在法定起诉期限届满后方可提出。此规定一旦正式生效，本着新法优于旧法、特别法优于普通法的原则，行政机关申请法院强制执行的条件、程序就应统一适用《行政强制法》的规定，从而也将实现申请法院强制执行领域行政法与行政诉讼法之间的统一。
此外，在行政复议程序终结后，当事人未启动诉讼程序时，根据《行政复议法》第三十三条规定，申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，按照下列规定分别处理：(一)维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行；(二)变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。在此期间实施行政处罚的食品药品监管部门或作为复议机关的食品药品监管部门都有可能享有申请法院强制执行行政处罚的权力，但是前提条件与《行政诉讼法》的要求一致，不仅要求当事人不履行复议决定，而且要求必须在法定起诉期限届满之后。
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复议、诉讼程序中申请强制执行
《行政处罚法》第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”从该条规定可以看出，除非法律另有规定，当事人启动行政复议或诉讼程序均不能阻止行政处罚的执行程序，这里的执行应当包括行政机关自己执行和申请法院强制执行。根据行政复议、诉讼的相关法律，在复议、诉讼期间原则上不停止具体行政行为的执行，只有少数例外情况需要决定或裁定停止执行。比如《行政复议法》第二十一条规定，行政复议期间具体行政行为不停止执行，有下列情形之一的，可以停止执行：(一)被申请人认为需要停止执行的；(二)行政复议机关认为需要停止执行的；(三)申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；(四)法律规定停止执行的。《行政诉讼法》第四十四条规定：诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：(一)被告认为需要停止执行的；(二)原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；(三)法律、法规规定停止执行的。上述停止执行的效力既针对自行执行，也针对申请执行，按上述规定决定或裁定停止执行的，食品药品监管部门自己不得再履行执行程序，同时也不得申请法院强制执行。
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上述情况是在行政复议、诉讼期间，由有权机关通过行使职权使行政机关停止履行执行程序。如果在行政复议、诉讼程序中有权机关没有决定或裁定停止执行，食品药品监管部门申请法院强制执行处罚决定是否能够得到支持呢？笔者认为回答应该是否定的，具体分析如下：
首先，由于起诉的法定期限长于提起复议的法定期限，在复议程序已进行而法定起诉期间(3个月)尚未届满时，由于不符合《行政诉讼法》关于申请强制执行的条件，此时申请法院强制执行不会得到法院的支持。
其次，复议程序进行过程尚未结束，最初法定起诉期限(3个月)已经届满时，申请法院强制执行是否会得到法院的支持呢？笔者认为仍然不会。因为在此种情形下，当事人并非放弃了诉讼的救济途径，而是先选择复议的救济途径，根据法律规定当事人如果不服复议决定仍享有起诉的权利，此时会有一个新的法定起诉期间(15日)，在这个期间没有届满前仍属于法定起诉期间尚未届满，不符合法院受理申请强制执行的条件。只有当复议程序结束，并且当事人新的起诉期间届满之后，行政机关方可申请法院强制执行。
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第三，在诉讼程序启动后行政判决生效前原则上法院不受理强制执行申请。《行政诉讼法》只规定针对法定起诉期间届满未起诉的可以申请法院强制执行，而未规定诉讼程序已启动时行政机关就可以申请法院强制执行。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十四条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行……”由此可见，法院在已经开始对具体行政行为的合法性进行审查时，不会再就强制执行的申请单独进行审查，待行政判决生效后，法院自然会按照生效判决开展执行工作。
综上分析可见，在行政复议和诉讼过程中，如果有权机关没有决定或裁定停止执行，食品药品监管部门可以在可行的范围内继续履行执行职责。比如对先行登记保存或查封扣押的物品依法执行没收、依法吊销行政相对人的许可证等，这些执行的主动权掌握在食品药品监管部门手中，不需强制即可完成。但是涉及没收违法所得、罚款等行政处罚需要行政相对人配合履行执行时，行政相对人在复议和诉讼期间肯定会抗拒，而食品药品监管部门此时没有强制执行的权力，也不能申请法院强制执行，有的行政相对人甚至会借复议、诉讼之机转移财产逃避执行。这时食品药品监管部门可以申请法院采取财产保全措施。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十二条规定：“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。”该解释第九十四条同时提出：“……不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行”。因此，食品药品监管部门可以视情况通过申请财产保全、先于执行的方式来保障行政处罚全面、及时执行到位。
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相关链接
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》相关规定
第八十八条 行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。
第八十九条 行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，由申请人所在地的基层人民法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。
基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行；上级人民法院可以决定由其执行，也可以决定由下级人民法院执行。
第九十三条 人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。
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《行政处罚法》相关规定
第四十六条 ……当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。
第五十一条 当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：
(一)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；
(二)根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；
(三)申请人民法院强制执行。
《行政强制法(草案)》相关规定
第三十五条 行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
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(一)当事人履行义务的期限；
(二)强制执行方式；
(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
(四)当事人依法享有的权利。
经催告，当事人履行行政决定的，不再实施强制执行。
第五十二条 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。
第五十三条 行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地基层人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地基层人民法院申请强制执行。
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行政强制执行难的原因及对策分析
□河南省渑池县食品药品监管局
冯柏林 杜建琦 李建强
笔者作为基层药品监管执法人员，在实际执法中深切感到行政强制执行难。由于当前药品监管部门对行政相对人不主动履行行政处罚决定没有强制手段作保障，使得一些行政处罚案件久拖而难以执行，这不但降低了行政处罚的效率，而且影响药品监管部门的执法威信。
首先，药品监管行政强制行为缺乏应有的法律的保障。如药品监督行政执法人员依法行使职权，有关当事人应当接受和给予协助，但在实践中拒绝检查、抗拒执法的现象时有发生，使得先行登记保存、查封扣押等行政强制措施无法正常实施。对此，由于法律没有赋予药品监督行政执法人员对抗拒监督检查行为给予制裁的权力，面对这类违法行为，执法人员只能束手无策，常常影响监管工作的开展。虽然法律规定对抗拒、阻碍依法执行公务的行政相对人，可以移送公安机关依据《治安管理处罚法》对其进行处罚，但在具体执法实践中，药品监管机关感到这种“移送”不大切合实际，不仅影响行政效率，而且起不到惩罚效果，倒不如直接赋予药品监管机关行政强制执行权。
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其次，行政强制的“软”也在一定程度上导致行政强制的“滥”。由于药品监督行政强制执行的局限性和客观因素造成了行政处罚决定的执行难，行政执法人员为了实现行政目的，“正门”行不通，走“偏门”强行推进，这种做法在实践中有时十分奏效，但却造成了行政执法人员行政强制思想上的错位和手段上的不规范。如药品监督执法人员经常参加的地方政府组织多个行政机关开展集中整治行动，就是因为行政机关的强制执行的手段有限，只有靠多个执法部门和执法人员的阵势强力推进行政监督。在这样的整治行动中，往往强调的是结果，而不顾过程合法与否，这样的行政行为能合法吗？此外，行政强制的“软”还使得行政处罚变成了“行政协商”，一些部门因作出的行政处罚决定无法执行而不得不对当事人打“折扣”，这不但有损行政行为的公信力，而且有违职权法定原则，即行政机关的职权来源于法律的授权，不得僭越，也不得随意处分；如果随意处分行政权力，或放弃行使行政权力，或与私权利妥协，则为渎职或滥用职权。
第三，申请法院强制执行不畅。申请法院强制执行作为行政机关最有力的强制执行手段，在实践中存在不少问题：一是程序繁琐，时间长，特别是申请法院强制执行需在行政处罚决定的法定起诉期限(3个月)届满后，时间拉得过长，容易造成执行难，影响行政效率；二是法院在处理行政强制执行案件中随意性较大，不能保证行政处罚决定执行的及时和到位，有时客观上实行了执行和解；三是由于部门利益，法院向行政机关收取费用，申请强制执行还可能增加行政机关额外开支，行政成本的增加造成行政机关往往不愿向法院申请强制执行。
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第四，行政处罚文书的有效性与申请强制执行的矛盾。依据《行政处罚法》，行政处罚决定文书一经下达就是有效的法律文书，当事人应当在规定的期限内自觉履行，当事人对行政处罚不服申请复议或是提起诉讼的，行政处罚不停止执行。按照《行政处罚法》，当事人逾期不履行行政处罚决定，行政机关主要依靠申请法院强制执行。然而《行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在规定期间不提诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这就意味着行政机关实施行政处罚必须在处罚决定送达之日起3个月后才能申请法院强制执行，这显然不利于对违法行为的及时制止和查处，其负面影响是显而易见，并可能造成违法行为的延续危害和违法者逃避处罚。同时，行政机关为了确保行政处罚的实施，一般都作出了“对到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”的决定，等到3个月后申请法院强制执行，处罚金额翻了两番，使本来就难以执行的案件增加了更大难度，在实际中加处罚款一般也难以兑现，这样又失去了法律文书的严肃性。申请行政复议或提起诉讼不中止行政处罚的执行，与《行政诉讼法》第六十六条规定产生矛盾，《行政诉讼法》的这一规定在一定的期限否定了行政机关行政决定的有效性，剥夺了《行政处罚法》赋予行政机关可申请法院强制执行的权利。笔者认为，《行政诉讼法》这一规定的立法目的是为了保护行政相对人的合法权益，而客观上却放纵了违法者。
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对于上述问题，笔者认为应本着有利于实现行政目的，提高行政效率，规范行政强制行为，有效维护社会主义市场经济秩序和保护公民、法人和其他组织合法权益的指导思想，从健全法律制度入手，按照行政强制法定的原则(由法律设定强制执行措施)，明确赋予与药品监督职能相适应的行政强制执行权。从理顺行政强制执行机制入手，研究必要的法律规范，加强司法机关对行政机关依法行使职权的保护，坚决打击拒绝、抗拒行政执法的行为，增强法院强制执行的力度和申请法院强制执行的可操作性，探索建立专门的行政强制执行机构，集中行使行政强制执行权。从规范行政执法人员行为入手，强调依法行政，严禁过多过滥使用行政强制权，在实施行政强制之前，只要情况允许，行政机关应当先采取一般管理手段解决，然后再考虑行政强制，尽量少用或不用行政强制手段；一旦申请法院执行，要积极配合法院执行，及时掌握违法者的经营动向和资产情况，为法院提供执行信息。
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申请强制执行的具体程序
□徐文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中规定了行政机关申请法院强制执行其具体行政行为的一些具体条件和程序，结合《药品监督管理行政处罚程序规定》和《行政强制法》(草案)的相关合理规定，笔者认为，食品药品监管部门申请法院强制执行应按以下程序进行。
首先，催告当事人履行义务。这是《行政强制法(草案)》的创设，体现了人性执法、和谐执法的理念，更有利于最大限度地减少执行过程中的矛盾冲突。食品药品监督管理部门可以制发催告书，催促当事人在收到催告书一定期限内(《行政强制法(草案)》规定为10日，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条第一款第五项，行政机关有权另行指定履行期限)尽快履行行政处罚，逾期仍不履行的，食品药品监督管理部门将申请法院强制执行。值得注意的是，该催告可以在当事人法定起诉期间届满之前实施，但也不宜过于提前，笔者认为可以将催告履行义务最终期限设定在法定起诉期限届满之日。
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其次，符合申请强制执行条件的，食品药品监管部门应审查哪些具体行政处罚可以申请法院强制执行，因为并非所有的处罚种类都可以由法院强制执行，如警告、责令停产停业整顿、吊销许可证等就不能申请强制执行。确定申请执行的内容后，填写《行政处罚强制执行申请书》，并按照要求准备相关材料附件(具体包括据以执行的行政处罚决定书、当事人的意见及行政机关催告情况、申请强制执行标的物的情况、证明行政处罚行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料)。
第三，食品药品监管部门准备好申请法院强制执行的相关文书和材料后，在法定期限内(现行规定为法定起诉期限届满之日起180日内，《行政强制法(草案)》规定为法定起诉期限届满之日起3个月内)向本部门所在地的基层人民法院提出申请。基层人民法院受理后，由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由该院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。食品药品监管部门根据法院最终执行的结果履行相关结案手续。
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第四，如果人民法院在办理强制执行案件的过程中，作为被执行人的法人出现分立、合并、兼并、合营等情况，根据《最高人民法院对〈关于非诉执行案件中作为被执行人的法人终止，人民法院是否可以直接裁定变更被执行人的请示〉的答复》(法行〔2000〕16号)，食品药品监管部门应根据法院的通知变更被执行人，由法院对变更后的被执行人强制执行。
第五，关于行政机关对人民法院不予受理及不予执行的裁定存有异议时的救济方式，《行政强制法(草案)》规定可以向上一级人民法院申请复议，而现行相关规定对此没有明确，笔者认为，在《行政强制法》尚未正式颁布实施之前，食品药品监管部门可以通过申诉的方式向作出不予受理或不予执行裁定的法院的上一级法院提出异议，上级法院发现上述裁定有误的，有权通过执行监督程序指令下级法院纠正。
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