斩断暗箱勾结的黑手 ——探析“走票”案的特征及监管对策 等
斩断暗箱勾结的黑手 ——探析“走票”案的特征及监管对策
□江苏省江都食品药品监管局 戴家旗
“走票”案的特征
“走票”是指一些没有药品经营资质，但掌握较固定的销售渠道和药品来源的自然人，通过挂靠合法药品经营企业，在支付一定额度的税款或“管理费”之后，以业务员的身份出现，将自身药品经营行为“正当”化的活动。其本质是没有药品经营资质的自然人使用有证企业的证照、票据进行的无证药品经营活动。
“走票”是一种违法行为，不仅严重扰乱了正常的经营秩序，而且药品没有经过流通环节质量把关流程，质量无法保证，特别是给售假者提供了可乘之机。
“走票”案的特征
笔者经对“走票”案件的分析研究，认为其特征主要有以下几个方面。
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一、运货单的特征
“走票”药品大部分是通过货运公司、快件公司或邮政快件公司将药品从生产厂家或供货公司直接发送至医疗机构，贴在包装箱外的运货单就是一个重要特征，可显示出药品的来龙去脉。一般收货人为医院药剂科长；发货人为业务员；发货单位非供货单位；收货人地址多为业务员的住地或租住地。
二、票据特征
手工送货单和发票。由于药品不是从正常的药品经营公司出来的，所以一般没有药品批发、生产企业开具的一式四联的随货同行电脑清单票据，而是多为业务员手工开具的假送货清单票和发票。
同一票据上药品到货时间参差不齐。“走票”行为所经营的药品，大部分是业务员从各个不同渠道、不同时间购入，所以到货时间参差不齐，但其为了方便，一次性到提供“走票”的经营企业开具票据，所以就出现了同一票据上开具的药品，到货时间参差不齐。
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开具时间比到货时间晚。药品到了购药单位后，业务员才能知道药品的具体批号，再将信息传给提供“走票”的经营企业，经营企业方能开具票据，这就会出现随货同行上的时间比到货的时间迟。
批号、数量与实际到货不符。有的业务员为避免出现票、货时间间隔的现象，要求药品供货商通过电话等方式告知药品具体数量、批号等信息，然后再到“走票”的经营公司开票，想做到票、货同时，但由于种种原因，供货商实际提供的药品批号与告知的批号有出入，所以产生了票、货批号不符。
票少货多。有的业务员一次购进许多药品，先发至买家药库暂存，实际开票的只有一两件，其它待下家要货时移走，从而出现了票据所开数量与实际到货数量不符的情形。
票号连续或间隔时间很短。部分“走票”公司为了便于管理，对“走票”实行单独开票，不与公司实际销售药品混淆，这样就出现了不同时间的票据票号连续或间隔时间很短的情形。
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假票假印章。业务员直接用假印章、假票据试图蒙混过关。
三、药款流向特征
无证经营的最终目的是为了获取利益，是个人私自做的业务，货款最终流向只能是个人，所以就会产生现金支付或汇入私人账户及开票公司以外的其它公司的情形。
监管对策
加强“走票”行为的监管，斩断暗箱合作的黑手，应实行“罚防结合、制度制约、监督把关”的监管对策，从源头上制止“走票”案件的发生。
严查本地企业，遏制“走票”源头。首先，检查药品生产企业，看其药品销售去向，验证并索取药品购进方所提供的资质证明等材料，由此判定购进药品方是否是合法的经营企业或个人。同时检查其销售发票和销售收入账簿、销售记录等，看药品购进方是否与其提供的相关资质证明相符。其次，检查药品经营企业。查在库药品与药品购进发票、药品购进记录、入库验收是否一致；看在库药品是否是合法药品生产、经营企业的药品；将销货发票与药品经营企业的购进记录、入库验收、购进发票进行核对，看是否一致；查销售收入账户，看药品销售收入的再分配和资金流向；查银行账户和现金账，看有无多户头记账现象；查单位其他收入和往来账户，看其营业外收入中有无管理费、提成费等。
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严格现场检查。一是严查资质票据。一般情况下“走票”药品的销售清单和税务发票不是同一家企业开具的，而且销售清单的日期是间隔开的，而税务发票的票号是相连的。二是严查财务走账。看“走票”药品货款流向，是采用现金结账还是直接将货款打在业务员的私人账户上或开票公司外的其他账户上。三是严查票货到位的时间差。看“走票”药品是否存在先到货、后补票的情况，有无手工票据和税票。四是做好现场笔录。在大量取证的基础上，对“走票”行为涉及的四方(厂家、公司、业务员、使用终端)分别做细致详实的调查笔录。五是核对税票代码和印章。对有疑问的票据，可立即登录各地税务机关发票查询系统，核实发票和印章。六是及时固定证据。对现场发现的物证，要依法进行封存、复印、拍照、拍摄。
积极引导企业自律。“走票”行为的必备条件是合法的企业为业务员提供便利，所以加强企业自律至关重要。要加强对企业法律法规的教育培训，让企业意识到“走票”行为的违法性质和危害性，不给业务员提供便利。同时，督促企业建章立制，从制度层面杜绝“走票”行为。监管部门应建立诚信档案，将企业是否“走票”纳入诚信考核内容，对“走票”企业进行通报，并将其列为重点监管对象。
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加大监管力度。对药品生产、经营企业加强监管，提高依法检查频率，制定科学的监管方式和手段，加强专项检查，检查面不仅覆盖购销记录、购销票据，还要覆盖财务的汇款凭证等材料；加强对流通环节的监管；做好GMP、GSP的跟踪检查。总之，要多角度，多层面彻查“走票”行为，不给其生存空间。
建立协查机制。当前，药品“走票”行为的手段越来越高明、方式越来越隐蔽，因此，要建立全国协查办案机制，形成无缝隙、全覆盖的监管体系。药品生产、经营企业及使用单位所在地的药监部门要打破地方保护主义，加强协作，积极配合，让外地来协查的执法人员顺利调查取证。同时，各级药监部门应逐步建立辖区内药品销售人员的数据库和信用评价体系，并最终实现全省、全国销售人员数据库管理，达到资源共享。
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以“税票”治理“走票”
□尹许
本案中涉及行为主体较多，他们之间的法律关系比较复杂，但根据执法人员取得的证据材料和现行法律规定来看，违法事实较为明确，主要涉及“走票”和“挂靠经营”的法律问题。
从医疗机构采购环节看渠道规范的紧迫性
医疗机构从持有B公司业务员委托书的王某处采购中药饮片，本是正常的药品交易行为，但这种药品买卖必须建立在合法的前提下，双方的交易才能视为正常。依照现有的药品交易原则，至少应具备以下的法定条件，双方才能发生药品交易行为：1.遵守《药品管理法》第三十四条的规定；2.持有B公司业务员委托书的王某(包括B公司)必须遵守《药品流通监督管理办法》第十条和第十一条以及第十二条的规定；3.医疗机构必须遵守《药品流通监督管理办法》第二十四条的规定。
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从上述法规条款可以看出，该医疗机构存在以下的违法行为：一是未核实药品销售人员王某的真实(合法)身份，即于对方发生药品交易往来，这是违法事件的起点，也是后续违法行为的起因；二是医疗机构有“明知故犯”之嫌疑，即知道或者应当知道王某有“挂靠经营”的行为，仍然为其提供方便。当然，办案人员还需进一步追查医疗机构与王某在购销饮片时，双方是否存在暗中给予、收受回扣等违法行为，一经查证，可依据《药品管理法》第五十九条规定，并按照《药品管理法》第九十条、九十一条规定给予处罚。
从A公司的经营模式看票据管理的重要性
A公司在本案中扮演了什么角色？它与医疗机构、B公司、王某之间有什么“瓜葛”？纵观整个案件，如果说医疗机构与王某是这一事件的“元凶”，那么，A公司就是二者的“帮凶”。其中，A公司扮演着“走票”的角色；王某披着B公司业务员的“合法外衣”，私下却借用A公司的“票据”等资证，干着挂靠经营药品的勾当；医疗机构不严格依法核实王某的真实身份，对所购药品的验收只注重形式，而忽略了药品的真实来源及渠道，更为有甚的是医疗机构还明目张胆地为王某私自设立账本。对于这样的“三角关系”，执法人员应从以下方面给予破解：一是查疑似药品(贴有A公司的中药饮片)的来龙去脉，往上追查至少三家(指药品经营环节)，往下核查最少两个环节(医疗机构除外)，这样疑似药品就会现出“原形”。二是要以《关于规范药品购销活动中票据管理有关问题的通知》(国食药监安[2009]283号)为依据，严格药品经营、流通、使用环节的票据管理，用税票和《销售货物或者提供应税劳务清单》来“锁定”疑似药品的每一品种、每一批次、每一规格的具体数量，用该《通知》明确的“税票的购、销方名称及金额应与付款流向及金额相一致，并与各自相关财务账目内容相对应”的规定来核查购销票据的真实性。这样，在税票的作用下，对涉药票证(单据)的监管就显得有章可循，而且能够更好地防止挂靠经营等违法行为的发生，达到以“税票”治理“走票”的目的。
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对涉案违法主体的定性处理及注意事项
综上所述，对涉案的违法主体可作如下的定性：王某涉嫌无证生产销售假药(饮片)，可依据《药品管理法》第七十三条、第七十四条规定给予处罚。值得注意的是，执法人员应该对涉案的标签进行追查，A公司五年之前就不使用的标签为何依然存在？王某是从何处得到的标签？如果是王某自己印制，那么幕后是否还有隐情？这都可作为本案的后续追踪的疑点。
医疗机构涉嫌从非法渠道购进药品(饮片)，可依据《药品管理法》第八十条规定从重处罚。值得注意的是，根据执法人员掌握的相关证据，应该进一步核查医疗机构购进该批饮片之前的采购情况，重点核查医疗机构的财务账本，以此查清其与A公司结账的具体金额。此外，还可从财务账本中查证前期医疗机构与王某进行非法采购药品(饮片)的具体数量，并以此作为货值金额予以处罚的基数。
A公司涉嫌为他人以本企业的名义经营药品提供相关便利条件，可依据《药品流通监督管理办法》第十四条、第三十六条和《药品管理法》第八十二条规定实施处罚。值得注意的是，核查A公司为王某“挂靠经营”提供的相关票据，是揭穿A公司为王某“走票”行为的关键点，因此，应重点核查A公司为王某“走票”中所列“实物”的来龙去脉。
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从本案来看药品管理法律法规的完善
建议国家局尽快对“挂靠经营”作出解释。药品管理中的“挂靠经营”一说，早在1999年，国家局在《关于取缔以挂靠形式开办药品经营企业的批复》中明确了“挂靠经营”是非法的经营行为；后又于2007年在《关于进一步整治药品经营中挂靠经营超方式及超范围经营问题的通知》中指出“挂靠经营”的危害性及整治措施； 2009年6月国家局在《关于规范药品购销活动中票据管理有关问题的通知》中仅对“挂靠经营”表现形式之一的“过票”行为作出了相应的票据管理规定。这些规范性的文件中，只是提及“挂靠经营”，但并未就什么是“挂靠经营”给出一个权威的解释，建议国家局应对药品管理中存在的这一共性问题尽快作出的答复，对“挂靠经营”的定义、定性、表现形式及处罚依据予以明确，只有这样，才能更加有效地打击诸如本案中的“挂靠经营”行为。
建议在《药品管理法》的修订中增设相应的罚则。“挂靠经营”与《药品管理法》中的无证经营有哪些区别？要回答这些问题，最好是在《药品管理法》的修订中，将“挂靠经营”这一特定的经营方式以法规条文的形式固定下来，增设相应的罚则，从而明确对“挂靠经营”中三方(或多方)之间各自责任的界定。为此，建议在《药品管理法》修订中可增设以下条款：
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知道或者应当知道他人属于挂靠经营而为其提供药品、场所、仓储、票据，或者资质证明文件等便利条件的，没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款；没有违法所得的，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并吊销提供便利方的《药品生产许可证》、《药品经营许可证》等相关资证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
医疗机构的负责人、药品采购人员、医师等有关人员为他人的挂靠经营提供上述便利条件的，由卫生行政部门或者本单位给予处分，没收违法所得；对违法行为情节严重的执业医师，由卫生行政部门吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
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□江苏省江都食品药品监管局 戴家旗
“走票”案的特征
“走票”是指一些没有药品经营资质，但掌握较固定的销售渠道和药品来源的自然人，通过挂靠合法药品经营企业，在支付一定额度的税款或“管理费”之后，以业务员的身份出现，将自身药品经营行为“正当”化的活动。其本质是没有药品经营资质的自然人使用有证企业的证照、票据进行的无证药品经营活动。
“走票”是一种违法行为，不仅严重扰乱了正常的经营秩序，而且药品没有经过流通环节质量把关流程，质量无法保证，特别是给售假者提供了可乘之机。
“走票”案的特征
笔者经对“走票”案件的分析研究，认为其特征主要有以下几个方面。
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一、运货单的特征
“走票”药品大部分是通过货运公司、快件公司或邮政快件公司将药品从生产厂家或供货公司直接发送至医疗机构，贴在包装箱外的运货单就是一个重要特征，可显示出药品的来龙去脉。一般收货人为医院药剂科长；发货人为业务员；发货单位非供货单位；收货人地址多为业务员的住地或租住地。
二、票据特征
手工送货单和发票。由于药品不是从正常的药品经营公司出来的，所以一般没有药品批发、生产企业开具的一式四联的随货同行电脑清单票据，而是多为业务员手工开具的假送货清单票和发票。
同一票据上药品到货时间参差不齐。“走票”行为所经营的药品，大部分是业务员从各个不同渠道、不同时间购入，所以到货时间参差不齐，但其为了方便，一次性到提供“走票”的经营企业开具票据，所以就出现了同一票据上开具的药品，到货时间参差不齐。
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开具时间比到货时间晚。药品到了购药单位后，业务员才能知道药品的具体批号，再将信息传给提供“走票”的经营企业，经营企业方能开具票据，这就会出现随货同行上的时间比到货的时间迟。
批号、数量与实际到货不符。有的业务员为避免出现票、货时间间隔的现象，要求药品供货商通过电话等方式告知药品具体数量、批号等信息，然后再到“走票”的经营公司开票，想做到票、货同时，但由于种种原因，供货商实际提供的药品批号与告知的批号有出入，所以产生了票、货批号不符。
票少货多。有的业务员一次购进许多药品，先发至买家药库暂存，实际开票的只有一两件，其它待下家要货时移走，从而出现了票据所开数量与实际到货数量不符的情形。
票号连续或间隔时间很短。部分“走票”公司为了便于管理，对“走票”实行单独开票，不与公司实际销售药品混淆，这样就出现了不同时间的票据票号连续或间隔时间很短的情形。
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假票假印章。业务员直接用假印章、假票据试图蒙混过关。
三、药款流向特征
无证经营的最终目的是为了获取利益，是个人私自做的业务，货款最终流向只能是个人，所以就会产生现金支付或汇入私人账户及开票公司以外的其它公司的情形。
监管对策
加强“走票”行为的监管，斩断暗箱合作的黑手，应实行“罚防结合、制度制约、监督把关”的监管对策，从源头上制止“走票”案件的发生。
严查本地企业，遏制“走票”源头。首先，检查药品生产企业，看其药品销售去向，验证并索取药品购进方所提供的资质证明等材料，由此判定购进药品方是否是合法的经营企业或个人。同时检查其销售发票和销售收入账簿、销售记录等，看药品购进方是否与其提供的相关资质证明相符。其次，检查药品经营企业。查在库药品与药品购进发票、药品购进记录、入库验收是否一致；看在库药品是否是合法药品生产、经营企业的药品；将销货发票与药品经营企业的购进记录、入库验收、购进发票进行核对，看是否一致；查销售收入账户，看药品销售收入的再分配和资金流向；查银行账户和现金账，看有无多户头记账现象；查单位其他收入和往来账户，看其营业外收入中有无管理费、提成费等。
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严格现场检查。一是严查资质票据。一般情况下“走票”药品的销售清单和税务发票不是同一家企业开具的，而且销售清单的日期是间隔开的，而税务发票的票号是相连的。二是严查财务走账。看“走票”药品货款流向，是采用现金结账还是直接将货款打在业务员的私人账户上或开票公司外的其他账户上。三是严查票货到位的时间差。看“走票”药品是否存在先到货、后补票的情况，有无手工票据和税票。四是做好现场笔录。在大量取证的基础上，对“走票”行为涉及的四方(厂家、公司、业务员、使用终端)分别做细致详实的调查笔录。五是核对税票代码和印章。对有疑问的票据，可立即登录各地税务机关发票查询系统，核实发票和印章。六是及时固定证据。对现场发现的物证，要依法进行封存、复印、拍照、拍摄。
积极引导企业自律。“走票”行为的必备条件是合法的企业为业务员提供便利，所以加强企业自律至关重要。要加强对企业法律法规的教育培训，让企业意识到“走票”行为的违法性质和危害性，不给业务员提供便利。同时，督促企业建章立制，从制度层面杜绝“走票”行为。监管部门应建立诚信档案，将企业是否“走票”纳入诚信考核内容，对“走票”企业进行通报，并将其列为重点监管对象。
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建立协查机制。当前，药品“走票”行为的手段越来越高明、方式越来越隐蔽，因此，要建立全国协查办案机制，形成无缝隙、全覆盖的监管体系。药品生产、经营企业及使用单位所在地的药监部门要打破地方保护主义，加强协作，积极配合，让外地来协查的执法人员顺利调查取证。同时，各级药监部门应逐步建立辖区内药品销售人员的数据库和信用评价体系，并最终实现全省、全国销售人员数据库管理，达到资源共享。
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以“税票”治理“走票”
□尹许
本案中涉及行为主体较多，他们之间的法律关系比较复杂，但根据执法人员取得的证据材料和现行法律规定来看，违法事实较为明确，主要涉及“走票”和“挂靠经营”的法律问题。
从医疗机构采购环节看渠道规范的紧迫性
医疗机构从持有B公司业务员委托书的王某处采购中药饮片，本是正常的药品交易行为，但这种药品买卖必须建立在合法的前提下，双方的交易才能视为正常。依照现有的药品交易原则，至少应具备以下的法定条件，双方才能发生药品交易行为：1.遵守《药品管理法》第三十四条的规定；2.持有B公司业务员委托书的王某(包括B公司)必须遵守《药品流通监督管理办法》第十条和第十一条以及第十二条的规定；3.医疗机构必须遵守《药品流通监督管理办法》第二十四条的规定。
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从上述法规条款可以看出，该医疗机构存在以下的违法行为：一是未核实药品销售人员王某的真实(合法)身份，即于对方发生药品交易往来，这是违法事件的起点，也是后续违法行为的起因；二是医疗机构有“明知故犯”之嫌疑，即知道或者应当知道王某有“挂靠经营”的行为，仍然为其提供方便。当然，办案人员还需进一步追查医疗机构与王某在购销饮片时，双方是否存在暗中给予、收受回扣等违法行为，一经查证，可依据《药品管理法》第五十九条规定，并按照《药品管理法》第九十条、九十一条规定给予处罚。
从A公司的经营模式看票据管理的重要性
A公司在本案中扮演了什么角色？它与医疗机构、B公司、王某之间有什么“瓜葛”？纵观整个案件，如果说医疗机构与王某是这一事件的“元凶”，那么，A公司就是二者的“帮凶”。其中，A公司扮演着“走票”的角色；王某披着B公司业务员的“合法外衣”，私下却借用A公司的“票据”等资证，干着挂靠经营药品的勾当；医疗机构不严格依法核实王某的真实身份，对所购药品的验收只注重形式，而忽略了药品的真实来源及渠道，更为有甚的是医疗机构还明目张胆地为王某私自设立账本。对于这样的“三角关系”，执法人员应从以下方面给予破解：一是查疑似药品(贴有A公司的中药饮片)的来龙去脉，往上追查至少三家(指药品经营环节)，往下核查最少两个环节(医疗机构除外)，这样疑似药品就会现出“原形”。二是要以《关于规范药品购销活动中票据管理有关问题的通知》(国食药监安[2009]283号)为依据，严格药品经营、流通、使用环节的票据管理，用税票和《销售货物或者提供应税劳务清单》来“锁定”疑似药品的每一品种、每一批次、每一规格的具体数量，用该《通知》明确的“税票的购、销方名称及金额应与付款流向及金额相一致，并与各自相关财务账目内容相对应”的规定来核查购销票据的真实性。这样，在税票的作用下，对涉药票证(单据)的监管就显得有章可循，而且能够更好地防止挂靠经营等违法行为的发生，达到以“税票”治理“走票”的目的。
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对涉案违法主体的定性处理及注意事项
综上所述，对涉案的违法主体可作如下的定性：王某涉嫌无证生产销售假药(饮片)，可依据《药品管理法》第七十三条、第七十四条规定给予处罚。值得注意的是，执法人员应该对涉案的标签进行追查，A公司五年之前就不使用的标签为何依然存在？王某是从何处得到的标签？如果是王某自己印制，那么幕后是否还有隐情？这都可作为本案的后续追踪的疑点。
医疗机构涉嫌从非法渠道购进药品(饮片)，可依据《药品管理法》第八十条规定从重处罚。值得注意的是，根据执法人员掌握的相关证据，应该进一步核查医疗机构购进该批饮片之前的采购情况，重点核查医疗机构的财务账本，以此查清其与A公司结账的具体金额。此外，还可从财务账本中查证前期医疗机构与王某进行非法采购药品(饮片)的具体数量，并以此作为货值金额予以处罚的基数。
A公司涉嫌为他人以本企业的名义经营药品提供相关便利条件，可依据《药品流通监督管理办法》第十四条、第三十六条和《药品管理法》第八十二条规定实施处罚。值得注意的是，核查A公司为王某“挂靠经营”提供的相关票据，是揭穿A公司为王某“走票”行为的关键点，因此，应重点核查A公司为王某“走票”中所列“实物”的来龙去脉。
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建议国家局尽快对“挂靠经营”作出解释。药品管理中的“挂靠经营”一说，早在1999年，国家局在《关于取缔以挂靠形式开办药品经营企业的批复》中明确了“挂靠经营”是非法的经营行为；后又于2007年在《关于进一步整治药品经营中挂靠经营超方式及超范围经营问题的通知》中指出“挂靠经营”的危害性及整治措施； 2009年6月国家局在《关于规范药品购销活动中票据管理有关问题的通知》中仅对“挂靠经营”表现形式之一的“过票”行为作出了相应的票据管理规定。这些规范性的文件中，只是提及“挂靠经营”，但并未就什么是“挂靠经营”给出一个权威的解释，建议国家局应对药品管理中存在的这一共性问题尽快作出的答复，对“挂靠经营”的定义、定性、表现形式及处罚依据予以明确，只有这样，才能更加有效地打击诸如本案中的“挂靠经营”行为。
建议在《药品管理法》的修订中增设相应的罚则。“挂靠经营”与《药品管理法》中的无证经营有哪些区别？要回答这些问题，最好是在《药品管理法》的修订中，将“挂靠经营”这一特定的经营方式以法规条文的形式固定下来，增设相应的罚则，从而明确对“挂靠经营”中三方(或多方)之间各自责任的界定。为此，建议在《药品管理法》修订中可增设以下条款：
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知道或者应当知道他人属于挂靠经营而为其提供药品、场所、仓储、票据，或者资质证明文件等便利条件的，没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款；没有违法所得的，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并吊销提供便利方的《药品生产许可证》、《药品经营许可证》等相关资证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
医疗机构的负责人、药品采购人员、医师等有关人员为他人的挂靠经营提供上述便利条件的，由卫生行政部门或者本单位给予处分，没收违法所得；对违法行为情节严重的执业医师，由卫生行政部门吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
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