浅谈药监部门行政强制权力的种类
□江苏省徐州市食品药品监管局 庄栋凯
行政强制是行政主体为实现行政目的,对行政相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。行政主体往往享有多种权力,多数权力都具有单方强制性,但是不是由行政主体直接实施、行政相对人不得拒绝的所有权力都是行政强制权呢?十一届全国人大常委会第十次会议公布的《行政强制法(草案)》(第三审议稿)第二条就规定:“本法所称行政强制,包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。”由于现行法律法规没有单独赋予食品药品监管部门行政强制权力,因此笔者认为,食品药品监管部门的行政强制权主要是指在行政管理过程中,实施上述行政强制措施的权力。
根据上述定义,判断某一行为是否属于行政强制措施,主要有以下三个标准:(1)行为目的必须是制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大其中情形之一;(2)行为对象是对人身自由或财产;(3)行为具有临时性,仅是暂时性限制控制人身财产权利。具体到食品药品监管部门,有可能被纳入到行政强制权范畴的主要有:(1)查封、扣押;(2)先行登记保存;(3)对生产、经营、使用药品、医疗器械行为的强制检查;(4)药品质量监督抽查检验;(5)取缔。下面,笔者结合上述标准对这五种行为做一分析。
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首先,查封、扣押是典型的行政强制行为,实施的前提是已经发生了违法行为或危险、危害,直接对财物实施控制,但是控制是暂时的,食品药品监管部门必须在法定期限内拿出对查封、扣押财物的处理结果,不能无限期查封、扣押。
其次,先行登记保存在一般人看来是个取证手段,没有明显的强制意味,也不是在违法行为或危险、危害严重时实施,不像是强制措施。但是仔细对照判断标准,它的目的是防止证据毁损,行政相对人不得拒绝这种强制取证行为,行为的对象是可以作为证据的财产,而且保存的方式是暂时保存,在法定期限内也必须拿出对保存证据的处理结果,因此,先行登记保存完全符合行政强制措施的三个标准,属于行政强制措施范畴。
第三,行政检查是药品监督管理的日常手段,虽然行政相对人不得拒绝检查,但是检查本身只是检查、发现、确认问题,并不处理问题。当需要处理问题时,执法人员必须通过先行登记保存、查封扣押、行政处罚、责令改正等权力手段进行,而且行政检查本身并不控制人身财产,因此,行政检查不属于行政强制措施范畴。
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第四,药品质量监督抽查检验也是日常监管的手段之一,行政相对人不得拒绝抽样检验,但是抽样检验的目的是为了监督产品内在质量。通常情况下,抽查检验之初不是以有证据证明产品质量可能不合格为前提的,即使是有针对性地抽查检验,抽查检验本身也不能制止违法行为、固定抽样产品之外的证据、防止危害发生,且抽样中或检验结果出来后对发现的危险、危害、违法行为可以采取其他行政手段(先行登记保存、查封扣押、行政处罚、责令改正等)处理,因此,质量监督抽查检验行为不符合行政强制行为第一个判断标准,也不属于行政强制措施范畴。
第五,取缔行为是针对无证生产、经营药品行为的处理措施。没有依法取得许可的当事人没有生产、经营药品的资质,在此种情形下生产、经营药品行为于法不容,必须要通过取缔立即消除这种状态,不允许这种活动继续存在。可见,取缔行为具有即时的强制意味。但是,取缔行为不是一个暂时性的措施,而且该措施本身不是针对人身自由和财产进行控制,行为对象是无证生产、经营活动而不是人身或财产,因此,取缔不符合行政强制措施的第二、三项标准,不属于行政强制措施范畴。
此外,由于取缔行为的目的是消除违法状态、恢复合法状态,实质上属于改正违法行为的一种,在药品监管实践中往往通过责令改正违法行为的方式来实现。如《药品管理法》第七十三条没有使用“责令改正”一词,而是用取缔一词表达了责令改正的要求,即确认整个活动非法,监督立即停止无证生产经营活动。对此,建议在修订法律时可将取缔并入责令改正行为中,不再单独成立一项具体行政行为。, 百拇医药
行政强制是行政主体为实现行政目的,对行政相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。行政主体往往享有多种权力,多数权力都具有单方强制性,但是不是由行政主体直接实施、行政相对人不得拒绝的所有权力都是行政强制权呢?十一届全国人大常委会第十次会议公布的《行政强制法(草案)》(第三审议稿)第二条就规定:“本法所称行政强制,包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。”由于现行法律法规没有单独赋予食品药品监管部门行政强制权力,因此笔者认为,食品药品监管部门的行政强制权主要是指在行政管理过程中,实施上述行政强制措施的权力。
根据上述定义,判断某一行为是否属于行政强制措施,主要有以下三个标准:(1)行为目的必须是制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大其中情形之一;(2)行为对象是对人身自由或财产;(3)行为具有临时性,仅是暂时性限制控制人身财产权利。具体到食品药品监管部门,有可能被纳入到行政强制权范畴的主要有:(1)查封、扣押;(2)先行登记保存;(3)对生产、经营、使用药品、医疗器械行为的强制检查;(4)药品质量监督抽查检验;(5)取缔。下面,笔者结合上述标准对这五种行为做一分析。
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首先,查封、扣押是典型的行政强制行为,实施的前提是已经发生了违法行为或危险、危害,直接对财物实施控制,但是控制是暂时的,食品药品监管部门必须在法定期限内拿出对查封、扣押财物的处理结果,不能无限期查封、扣押。
其次,先行登记保存在一般人看来是个取证手段,没有明显的强制意味,也不是在违法行为或危险、危害严重时实施,不像是强制措施。但是仔细对照判断标准,它的目的是防止证据毁损,行政相对人不得拒绝这种强制取证行为,行为的对象是可以作为证据的财产,而且保存的方式是暂时保存,在法定期限内也必须拿出对保存证据的处理结果,因此,先行登记保存完全符合行政强制措施的三个标准,属于行政强制措施范畴。
第三,行政检查是药品监督管理的日常手段,虽然行政相对人不得拒绝检查,但是检查本身只是检查、发现、确认问题,并不处理问题。当需要处理问题时,执法人员必须通过先行登记保存、查封扣押、行政处罚、责令改正等权力手段进行,而且行政检查本身并不控制人身财产,因此,行政检查不属于行政强制措施范畴。
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第四,药品质量监督抽查检验也是日常监管的手段之一,行政相对人不得拒绝抽样检验,但是抽样检验的目的是为了监督产品内在质量。通常情况下,抽查检验之初不是以有证据证明产品质量可能不合格为前提的,即使是有针对性地抽查检验,抽查检验本身也不能制止违法行为、固定抽样产品之外的证据、防止危害发生,且抽样中或检验结果出来后对发现的危险、危害、违法行为可以采取其他行政手段(先行登记保存、查封扣押、行政处罚、责令改正等)处理,因此,质量监督抽查检验行为不符合行政强制行为第一个判断标准,也不属于行政强制措施范畴。
第五,取缔行为是针对无证生产、经营药品行为的处理措施。没有依法取得许可的当事人没有生产、经营药品的资质,在此种情形下生产、经营药品行为于法不容,必须要通过取缔立即消除这种状态,不允许这种活动继续存在。可见,取缔行为具有即时的强制意味。但是,取缔行为不是一个暂时性的措施,而且该措施本身不是针对人身自由和财产进行控制,行为对象是无证生产、经营活动而不是人身或财产,因此,取缔不符合行政强制措施的第二、三项标准,不属于行政强制措施范畴。
此外,由于取缔行为的目的是消除违法状态、恢复合法状态,实质上属于改正违法行为的一种,在药品监管实践中往往通过责令改正违法行为的方式来实现。如《药品管理法》第七十三条没有使用“责令改正”一词,而是用取缔一词表达了责令改正的要求,即确认整个活动非法,监督立即停止无证生产经营活动。对此,建议在修订法律时可将取缔并入责令改正行为中,不再单独成立一项具体行政行为。, 百拇医药