标签不符合规定的食品如何定性处理
[案情]
A市食品药品监管局在日常监督工作中，抽检了B食品生产企业生产的五仁月饼，经当地食品检验中心检验，五仁月饼标签中的核心营养素未采取重点标注的形式，不符合GB28050-2011《食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》的规定。
[分歧]
对于B食品生产企业生产不符合规定标签的食品如何处罚，该局执法人员产生了三种不同意见：
第一种意见认为，违反了《食品标识管理规定》第十七条“食品在其名称或者说明中标注“营养”、“强化”字样的，应当按照国家标准有关规定，标注该食品的营养素和热量，并符合国家标准规定的定量标示”的规定，依据该规章第三十条进行处罚。
第二种意见认为，违反了《产品质量法》第二十七条“产品或者其包装上的标识必须真实”的规定，依据该法第五十四条进行处罚。
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第三种意见认为，违反了《食品安全法》第四十二条“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：……(九)法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项”的规定，依据该法第八十六条规定进行处罚。
[评析]
笔者认为在这个案件中，要想对适用法律有比较清晰的判断，执法人员必须厘清以下五个问题：
首先，来看食品标签的作用。食品的标签与其标识和说明书一样，都具有指导、引导消费者购买、食用食品的作用，许多内容都直接或间接关系到消费者食用安全，这些内容的标示必须真实准确、通俗易懂、科学合法。
其次，来看食品标签与食品安全的关系。食品标签关系到食品安全，有些甚至会危及消费者的生命健康，例如原卫生部2012年7月发布的《预包装食品营养标签通则》问答中提到，“核心营养素是食品中存在的与人体健康密切相关，具有重要公共卫生意义的营养素，摄入缺乏可引起营养不良，影响儿童和青少年生长发育和健康，摄入过量则可导致肥胖和慢性病发生”。由此可见，核心营养素关系到食品安全，不是可有可无的标签。
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第三，来看食品安全标准包括的内容。食品安全标准是保障公众身体健康和生命安全的强制性标准。《食品安全法》第二十条规定，食品安全标准应当包括下列内容：……(四)对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。由此可见，食品安全标准的内容也包含食品标签是否符合要求。而《预包装食品营养标签通则》(GB 28050-2011)是国家强制性标准，对预包装食品营养标签上信息的描述和说明，是规范标签的强制性标准，是食品生产企业都要执行的标准，本案中的五仁月饼当然也要执行该标准。五仁月饼被检出标签不符合规定，依据《食品安全法》的规定，该月饼应被定性为不符合食品安全标准的食品，只不过是该月饼符合内在食品安全标准(指内在质量)，不符合外在食品安全标准(指标签)。
第四，来看部门规章与法律的效力。本案涉及的《食品标识管理规定》是国家质检总局制定的于2008年9月1日起施行的部门规章，其立法依据是《产品质量法》、《食品卫生法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》以及《工业产品生产许可证管理条例》等法律法规。但是，笔者认为其最主要依据还是《食品卫生法》第四十六条。纵观《食品标识管理规定》的处罚条款，罚款都是在1万元以下，因为《食品卫生法》第四十六条已经明确规定“违反本法规定，定型包装食品和食品添加剂的包装标识或者产品说明书上不标明或者虚假标注生产日期、保质期限等规定事项的，或者违反规定不标注中文标识的，责令改正，可以处以五百元以上一万元以下的罚款”。可见，《食品标识管理规定》设置的处罚条款，都是对《食品卫生法》第四十六条的细化和补充。
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然而，2009年6月1日起施行的《食品安全法》对标签不符合规定也设置了两个处罚条款：第八十六条第(二)项及第八十七条第(六)项。这两个条款与《食品卫生法》第四十六条有天壤之别，体现了《食品安全法》对标签管理更加严格，处罚更加严厉，符合当时的立法实际。因此，《食品标识管理规定》与《食品安全法》已经不相适应。虽然国家质检总局于2009年10月22日公布了新修订的《食品标识管理规定》，但遗憾的是，此次并未对该规章进行大篇幅的修订，只修订了9处，更未对该规章第三十条进行修改。但是该规章却预留了一个排他性条款，即第二十六条“违反本规定，构成《食品安全法》及其实施条例等法律法规规定的违法行为的，依照有关法律法规的规定予以处罚”。这就说明，新修订的《食品标识管理规定》对标签设置的处罚条款与《食品安全法》规定不一致的，监管部门应当依照《食品安全法》进行处罚。因此，笔者认为，对上述标签不符合规定的食品不适用《食品标识管理规定》第四十条规定，而应适用《食品安全法》第八十六条进行处罚。因此，第一种意见不可取。
第五，来看特别法与一般法的关系。从法律适用范围的不同来看，《产品质量法》是一般法，适用于所有的产品；而《食品安全法》是特别法，是针对食品进行的专门立法。根据《立法法》第八十三条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”的法律适用原则，《食品安全法》是新法，又是特别法，应该优先适用。而对于食品标签涉及的违法行为，《食品安全法》已经有明确的处罚条款，就不应适用《产品质量法》。而且国家质检总局《关于实施〈产品质量法〉若干问题的意见》第四条第(四)项也明确规定，《食品安全法》对食品标识有规定的从其规定。因此，第二种意见也不可取。
本案中，B食品生产企业生产的五仁月饼不符合《预包装食品营养标签通则》(GB 28050-2011)规定，也就是说该月饼的标签不符合《食品安全法》的规定，显然违反了《食品安全法》第四十二条第(九)项规定，应当依据该法第八十六条规定进行处罚。综上，笔者同意第三种意见。
案例评析：广东省清远市食品药品监督管理局邓伟仕, http://www.100md.com
A市食品药品监管局在日常监督工作中，抽检了B食品生产企业生产的五仁月饼，经当地食品检验中心检验，五仁月饼标签中的核心营养素未采取重点标注的形式，不符合GB28050-2011《食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》的规定。
[分歧]
对于B食品生产企业生产不符合规定标签的食品如何处罚，该局执法人员产生了三种不同意见：
第一种意见认为，违反了《食品标识管理规定》第十七条“食品在其名称或者说明中标注“营养”、“强化”字样的，应当按照国家标准有关规定，标注该食品的营养素和热量，并符合国家标准规定的定量标示”的规定，依据该规章第三十条进行处罚。
第二种意见认为，违反了《产品质量法》第二十七条“产品或者其包装上的标识必须真实”的规定，依据该法第五十四条进行处罚。
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第三种意见认为，违反了《食品安全法》第四十二条“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：……(九)法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项”的规定，依据该法第八十六条规定进行处罚。
[评析]
笔者认为在这个案件中，要想对适用法律有比较清晰的判断，执法人员必须厘清以下五个问题：
首先，来看食品标签的作用。食品的标签与其标识和说明书一样，都具有指导、引导消费者购买、食用食品的作用，许多内容都直接或间接关系到消费者食用安全，这些内容的标示必须真实准确、通俗易懂、科学合法。
其次，来看食品标签与食品安全的关系。食品标签关系到食品安全，有些甚至会危及消费者的生命健康，例如原卫生部2012年7月发布的《预包装食品营养标签通则》问答中提到，“核心营养素是食品中存在的与人体健康密切相关，具有重要公共卫生意义的营养素，摄入缺乏可引起营养不良，影响儿童和青少年生长发育和健康，摄入过量则可导致肥胖和慢性病发生”。由此可见，核心营养素关系到食品安全，不是可有可无的标签。
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第三，来看食品安全标准包括的内容。食品安全标准是保障公众身体健康和生命安全的强制性标准。《食品安全法》第二十条规定，食品安全标准应当包括下列内容：……(四)对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。由此可见，食品安全标准的内容也包含食品标签是否符合要求。而《预包装食品营养标签通则》(GB 28050-2011)是国家强制性标准，对预包装食品营养标签上信息的描述和说明，是规范标签的强制性标准，是食品生产企业都要执行的标准，本案中的五仁月饼当然也要执行该标准。五仁月饼被检出标签不符合规定，依据《食品安全法》的规定，该月饼应被定性为不符合食品安全标准的食品，只不过是该月饼符合内在食品安全标准(指内在质量)，不符合外在食品安全标准(指标签)。
第四，来看部门规章与法律的效力。本案涉及的《食品标识管理规定》是国家质检总局制定的于2008年9月1日起施行的部门规章，其立法依据是《产品质量法》、《食品卫生法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》以及《工业产品生产许可证管理条例》等法律法规。但是，笔者认为其最主要依据还是《食品卫生法》第四十六条。纵观《食品标识管理规定》的处罚条款，罚款都是在1万元以下，因为《食品卫生法》第四十六条已经明确规定“违反本法规定，定型包装食品和食品添加剂的包装标识或者产品说明书上不标明或者虚假标注生产日期、保质期限等规定事项的，或者违反规定不标注中文标识的，责令改正，可以处以五百元以上一万元以下的罚款”。可见，《食品标识管理规定》设置的处罚条款，都是对《食品卫生法》第四十六条的细化和补充。
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然而，2009年6月1日起施行的《食品安全法》对标签不符合规定也设置了两个处罚条款：第八十六条第(二)项及第八十七条第(六)项。这两个条款与《食品卫生法》第四十六条有天壤之别，体现了《食品安全法》对标签管理更加严格，处罚更加严厉，符合当时的立法实际。因此，《食品标识管理规定》与《食品安全法》已经不相适应。虽然国家质检总局于2009年10月22日公布了新修订的《食品标识管理规定》，但遗憾的是，此次并未对该规章进行大篇幅的修订，只修订了9处，更未对该规章第三十条进行修改。但是该规章却预留了一个排他性条款，即第二十六条“违反本规定，构成《食品安全法》及其实施条例等法律法规规定的违法行为的，依照有关法律法规的规定予以处罚”。这就说明，新修订的《食品标识管理规定》对标签设置的处罚条款与《食品安全法》规定不一致的，监管部门应当依照《食品安全法》进行处罚。因此，笔者认为，对上述标签不符合规定的食品不适用《食品标识管理规定》第四十条规定，而应适用《食品安全法》第八十六条进行处罚。因此，第一种意见不可取。
第五，来看特别法与一般法的关系。从法律适用范围的不同来看，《产品质量法》是一般法，适用于所有的产品；而《食品安全法》是特别法，是针对食品进行的专门立法。根据《立法法》第八十三条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”的法律适用原则，《食品安全法》是新法，又是特别法，应该优先适用。而对于食品标签涉及的违法行为，《食品安全法》已经有明确的处罚条款，就不应适用《产品质量法》。而且国家质检总局《关于实施〈产品质量法〉若干问题的意见》第四条第(四)项也明确规定，《食品安全法》对食品标识有规定的从其规定。因此，第二种意见也不可取。
本案中，B食品生产企业生产的五仁月饼不符合《预包装食品营养标签通则》(GB 28050-2011)规定，也就是说该月饼的标签不符合《食品安全法》的规定，显然违反了《食品安全法》第四十二条第(九)项规定，应当依据该法第八十六条规定进行处罚。综上，笔者同意第三种意见。
案例评析：广东省清远市食品药品监督管理局邓伟仕, http://www.100md.com