让制剂管理更加科学规范——解读《医疗机构制剂注册管理办法》(试行)
《医疗机构制剂注册管理办法》(试行)(以下简称《办法》)将于2005年8月1日起施行。《办法》出台的背景是什么，对医疗机构制剂注册管理有哪些规定，制剂的定义和范围是什么，带着这些问题，记者近日采访了国家食品药品监督管理局药品注册司有关人士。w'(y/1, 百拇医药
■出台背景w'(y/1, 百拇医药
据药品注册司负责人介绍，长期以来，医疗机构制剂实行的是备案管理，没有实行严格的注册审批制度。1985年施行的《药品管理法》第十九条规定，医疗单位配制的制剂，必须根据临床需要并按规定进行质量检验。其后的《药品管理法实施办法》第四十五条规定，医疗单位配制制剂，必须按照省、自治区、直辖市卫生行政部门制定的医疗制剂规范配制，并向所在地的卫生行政部门备案。1989年卫生部颁布的《医院药剂管理办法》第十六条对审批程序进行了细化：“属于国家药品标准、地方药品标准及省级卫生行政部门颁布的制剂规范所收载的品种，可向所在地县以上卫生行政部门报备，其他制剂品种(如协定处方、验方等)经所在医院药事管理委员会审议后，报地市以上卫生行政部门审核批准后制备。”这种制度过于宽松，使得各医疗机构竞相配制一些水平低、短平快的品种，造成制剂品种泛滥。w'(y/1, 百拇医药
1985年以来，有关部门曾对医疗机构制剂进行过三次整顿，但主要解决的是硬件建设方面的问题，制剂品种的申报审批制度一直没有得到重视和解决。w'(y/1, 百拇医药
上世纪90年代末，虽然不少省、自治区、直辖市药品监督管理部门制定了制剂品种的申报和审批办法，但各省(区、市)对制剂品种的管理方式各不相同。一部分省(区、市)只对医院制剂规范收载的标准制剂进行审批或备案，而且审批或备案大部分由地、市级药品监督管理部门实施，致使对制剂品种的审批、管理要求宽严不一。主要原因是对医疗机构制剂申请人的主体资格没有严格限定。个体门诊部、诊所都可以申请制剂，由此产生了诸如违法配制制剂、制剂质量低劣、“专科”或“门诊”泛滥、夸大宣传、刊播广告、变相销售、非法盈利、欺骗群众等问题，给广大人民群众用药带来很多不安全因素。由于此类医疗机构量多、分散、流动性大，难以监管。w'(y/1, 百拇医药
另外，医疗机构制剂还存在申报资料的技术要求偏低，质量标准要求偏低，质量难以有效控制，对制剂室的环境、设备、人员、配制过程、检验设备等要求不明确，管理制度不严格等问题。w'(y/1, 百拇医药
2001年12月1日起施行的《药品管理法》对医疗机构配制制剂，包括制剂品种都做出了严格规定。2002年9月15日起施行的《药品管理法实施条例》第二十三条为本《办法》的制定提供了明确的法律依据：“医疗机构配制制剂，必须按照国务院药品监督管理部门的规定报送有关资料和样品，经所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，并发给制剂文号后，方可配制。”因此，《办法》的出台既是法律法规的要求，也是现实的需要。
医疗机构制剂和工业企业生产的药品一样，直接关系到人民群众的生命健康安全，都必须实行严格的审批管理制度，但制剂又有其自身的特点，表现在：它来源于临床实践，安全性和有效性有一定的临床基础；使用范围窄，只在本医疗机构内使用；批量小、周转快。考虑到以上因素，本《办法》起草时，一方面参考了经过多年实践检验、可操作性较强的《药品注册管理办法》，另一方面在具体条款上又充分考虑了国内医疗机构制剂室现状、现有制剂品种和数量、医药市场的供求状况、各地区的发展不平衡等因素，力求使本《办法》既能够规范医疗机构制剂的注册管理，又具有现实的可操作性。a&8n, 百拇医药
■医疗机构制剂注册管理的几项基本制度a&8n, 百拇医药
《办法》规定了医疗机构制剂注册管理的几项基本制度：一、医疗机构制剂实行批准文号管理，注册审批的事权在省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门。二、临床研究审批制度。三、明确了对申请注册所需的资料及技术要求。四、直接接触制剂的包装材料和容器、说明书和包装标签审批制度。五、制剂名称应符合国家食品药品监督管理局的药品命名原则，不得使用商品名。六、制剂不得调剂使用，特殊情况下的调剂使用须经过有关部门批准。七、建立了再注册和补充申请制度。再注册的目的是定期对已批准的制剂品种进行再评价，淘汰那些疗效不确切或质量不稳定的品种。已批准的医疗机构制剂每三年注册一次。需要变更工艺、处方、配制地点和委托配制单位的，应当提出补充申请。a&8n, 百拇医药
■医疗机构制剂的定义和范围a&8n, 百拇医药
本《办法》第三条对医疗机构制剂的定义进行了严格限定，强调了医疗机构制剂系本单位临床需要而市场上没有供应的品种。在此前提下，还必须是固定处方制剂。固定处方制剂系指处方固定不变，配制工艺成熟，并可在临床上长期适用于某一病症的制剂。临床上突发病症等需要的非常规配制的临时处方制剂不按本《办法》管理。a&8n, 百拇医药
《办法》第十四条还对不得作为医疗机构制剂申报的情形作出了具体规定，包括：市场上已有供应的品种；含有未经国家食品药品监督管理局批准的活性成分的品种；除变态反应原外的生物制品；中药注射剂；中药、化学药组成的复方制剂；麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品;其他不符合国家有关规定的制剂。《办法》严格限定了申报的品种范围，力求在最大程度上消除因制剂室条件所限可能造成的制剂不安全、质量不稳定等问题。a&8n, 百拇医药
■申请人资格及委托配制a&8n, 百拇医药
对医疗机构制剂申请人资格问题，一直有两种意见。一种意见认为，医疗机构制剂的申请人，应当是持有《医疗机构执业许可证》并取得《医疗机构制剂许可证》的医疗机构；另一种意见认为，未取得《医疗机构制剂许可证》或《医疗机构制剂许可证》无相应制剂剂型的医疗机构也可以作为申请人。a&8n, 百拇医药
2004年7月，国家中医药管理局与国家食品药品监督管理局举行会议，就中药制剂管理中“将中医医疗机构制剂申请人的主体资格限定在已取得《医疗机构制剂许可证》或未取得《医疗机构制剂许可证》的医院类别的中医医疗机构，并允许中医医疗机构制剂进行委托配制”达成一致意见。a&8n, 百拇医药
此后，国家食品药品监督管理局就中医医疗机构制剂委托配制的相关问题进行了认真研究，决定将可委托配制的制剂范围扩大到属于“医院”类别的医疗机构的中药制剂，理由是：大量的医疗机构中药制剂是在综合医院进行配制，如果将委托配制的范围限定在中医医疗机构，显然达不到制ㄕ叩哪康模蚁允?br>公平。a&8n, 百拇医药
对于具有《医疗机构制剂许可证》且取得制剂批准文号的中药制剂的委托配制，在《医疗机构制剂配制监督管理办法》中加以规定。未取得《医疗机构制剂许可证》或者《医疗机构制剂许可证》无相应制剂剂型的“医院”类别的医疗机构，本《办法》第五条第二款规定，申请人在申请中药制剂批准文号的同时必须提出委托配制申请；受托方可以是取得相应剂型的《医疗机构制剂许可证》的医疗机构或者取得《药品生产质量管理规范》认证证书的药品生产企业。a&8n, 百拇医药
本报记者 张国民(张国民 )
■出台背景w'(y/1, 百拇医药
据药品注册司负责人介绍，长期以来，医疗机构制剂实行的是备案管理，没有实行严格的注册审批制度。1985年施行的《药品管理法》第十九条规定，医疗单位配制的制剂，必须根据临床需要并按规定进行质量检验。其后的《药品管理法实施办法》第四十五条规定，医疗单位配制制剂，必须按照省、自治区、直辖市卫生行政部门制定的医疗制剂规范配制，并向所在地的卫生行政部门备案。1989年卫生部颁布的《医院药剂管理办法》第十六条对审批程序进行了细化：“属于国家药品标准、地方药品标准及省级卫生行政部门颁布的制剂规范所收载的品种，可向所在地县以上卫生行政部门报备，其他制剂品种(如协定处方、验方等)经所在医院药事管理委员会审议后，报地市以上卫生行政部门审核批准后制备。”这种制度过于宽松，使得各医疗机构竞相配制一些水平低、短平快的品种，造成制剂品种泛滥。w'(y/1, 百拇医药
1985年以来，有关部门曾对医疗机构制剂进行过三次整顿，但主要解决的是硬件建设方面的问题，制剂品种的申报审批制度一直没有得到重视和解决。w'(y/1, 百拇医药
上世纪90年代末，虽然不少省、自治区、直辖市药品监督管理部门制定了制剂品种的申报和审批办法，但各省(区、市)对制剂品种的管理方式各不相同。一部分省(区、市)只对医院制剂规范收载的标准制剂进行审批或备案，而且审批或备案大部分由地、市级药品监督管理部门实施，致使对制剂品种的审批、管理要求宽严不一。主要原因是对医疗机构制剂申请人的主体资格没有严格限定。个体门诊部、诊所都可以申请制剂，由此产生了诸如违法配制制剂、制剂质量低劣、“专科”或“门诊”泛滥、夸大宣传、刊播广告、变相销售、非法盈利、欺骗群众等问题，给广大人民群众用药带来很多不安全因素。由于此类医疗机构量多、分散、流动性大，难以监管。w'(y/1, 百拇医药
另外，医疗机构制剂还存在申报资料的技术要求偏低，质量标准要求偏低，质量难以有效控制，对制剂室的环境、设备、人员、配制过程、检验设备等要求不明确，管理制度不严格等问题。w'(y/1, 百拇医药
2001年12月1日起施行的《药品管理法》对医疗机构配制制剂，包括制剂品种都做出了严格规定。2002年9月15日起施行的《药品管理法实施条例》第二十三条为本《办法》的制定提供了明确的法律依据：“医疗机构配制制剂，必须按照国务院药品监督管理部门的规定报送有关资料和样品，经所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，并发给制剂文号后，方可配制。”因此，《办法》的出台既是法律法规的要求，也是现实的需要。
医疗机构制剂和工业企业生产的药品一样，直接关系到人民群众的生命健康安全，都必须实行严格的审批管理制度，但制剂又有其自身的特点，表现在：它来源于临床实践，安全性和有效性有一定的临床基础；使用范围窄，只在本医疗机构内使用；批量小、周转快。考虑到以上因素，本《办法》起草时，一方面参考了经过多年实践检验、可操作性较强的《药品注册管理办法》，另一方面在具体条款上又充分考虑了国内医疗机构制剂室现状、现有制剂品种和数量、医药市场的供求状况、各地区的发展不平衡等因素，力求使本《办法》既能够规范医疗机构制剂的注册管理，又具有现实的可操作性。a&8n, 百拇医药
■医疗机构制剂注册管理的几项基本制度a&8n, 百拇医药
《办法》规定了医疗机构制剂注册管理的几项基本制度：一、医疗机构制剂实行批准文号管理，注册审批的事权在省、自治区、直辖市(食品)药品监督管理部门。二、临床研究审批制度。三、明确了对申请注册所需的资料及技术要求。四、直接接触制剂的包装材料和容器、说明书和包装标签审批制度。五、制剂名称应符合国家食品药品监督管理局的药品命名原则，不得使用商品名。六、制剂不得调剂使用，特殊情况下的调剂使用须经过有关部门批准。七、建立了再注册和补充申请制度。再注册的目的是定期对已批准的制剂品种进行再评价，淘汰那些疗效不确切或质量不稳定的品种。已批准的医疗机构制剂每三年注册一次。需要变更工艺、处方、配制地点和委托配制单位的，应当提出补充申请。a&8n, 百拇医药
■医疗机构制剂的定义和范围a&8n, 百拇医药
本《办法》第三条对医疗机构制剂的定义进行了严格限定，强调了医疗机构制剂系本单位临床需要而市场上没有供应的品种。在此前提下，还必须是固定处方制剂。固定处方制剂系指处方固定不变，配制工艺成熟，并可在临床上长期适用于某一病症的制剂。临床上突发病症等需要的非常规配制的临时处方制剂不按本《办法》管理。a&8n, 百拇医药
《办法》第十四条还对不得作为医疗机构制剂申报的情形作出了具体规定，包括：市场上已有供应的品种；含有未经国家食品药品监督管理局批准的活性成分的品种；除变态反应原外的生物制品；中药注射剂；中药、化学药组成的复方制剂；麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品;其他不符合国家有关规定的制剂。《办法》严格限定了申报的品种范围，力求在最大程度上消除因制剂室条件所限可能造成的制剂不安全、质量不稳定等问题。a&8n, 百拇医药
■申请人资格及委托配制a&8n, 百拇医药
对医疗机构制剂申请人资格问题，一直有两种意见。一种意见认为，医疗机构制剂的申请人，应当是持有《医疗机构执业许可证》并取得《医疗机构制剂许可证》的医疗机构；另一种意见认为，未取得《医疗机构制剂许可证》或《医疗机构制剂许可证》无相应制剂剂型的医疗机构也可以作为申请人。a&8n, 百拇医药
2004年7月，国家中医药管理局与国家食品药品监督管理局举行会议，就中药制剂管理中“将中医医疗机构制剂申请人的主体资格限定在已取得《医疗机构制剂许可证》或未取得《医疗机构制剂许可证》的医院类别的中医医疗机构，并允许中医医疗机构制剂进行委托配制”达成一致意见。a&8n, 百拇医药
此后，国家食品药品监督管理局就中医医疗机构制剂委托配制的相关问题进行了认真研究，决定将可委托配制的制剂范围扩大到属于“医院”类别的医疗机构的中药制剂，理由是：大量的医疗机构中药制剂是在综合医院进行配制，如果将委托配制的范围限定在中医医疗机构，显然达不到制ㄕ叩哪康模蚁允?br>公平。a&8n, 百拇医药
对于具有《医疗机构制剂许可证》且取得制剂批准文号的中药制剂的委托配制，在《医疗机构制剂配制监督管理办法》中加以规定。未取得《医疗机构制剂许可证》或者《医疗机构制剂许可证》无相应制剂剂型的“医院”类别的医疗机构，本《办法》第五条第二款规定，申请人在申请中药制剂批准文号的同时必须提出委托配制申请；受托方可以是取得相应剂型的《医疗机构制剂许可证》的医疗机构或者取得《药品生产质量管理规范》认证证书的药品生产企业。a&8n, 百拇医药
本报记者 张国民(张国民 )