关于构建行政公益诉讼制度的探讨
■案由
2004年1月5日和2004年4月12日，王某到A地药品监管局两次举报某药店经营劣药，该局一直未给其回复。王某遂诉至法院要求判令该药品监管局依法履行职责，调查其所举报之案，并给予答复。关于该案的审理，法院内部有两种观点。第一种观点是，药品监管局未予答复的行为是行政不作为，药芳喙芫侄匀褐诰?br>报应持负责态度，对每一起群众举报都应受理，案件处理情况在有实名举报人的情形下，都应告知举报人，特别是在举报人提出此种要求时，更应如此。因此，王某的起诉系正当行使自己的诉权，对其起诉应予受理。第二种观点是，王某的起诉不符合受理条件。药品监管部门的查处行为针对的是违法行为人，举报人并非查处行为的相对人。药品监管局是否根据王某举报查处案件与王某之间无法律上的利害关系，故王某不符合行政诉讼的原告资格。因此，其起诉应不予受理。
■分析
▲A地药品监管局行为的性质
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王某的诉讼请求有两个要点：一是要求A地药品监管局查处其举报之案，二是要求A地药品监管局进行答复。由此可见，王某认为A地药品监管局存在两种不作为行为：一是未查处其举报之案的行为：二是未对自己的举报进行答复的行为。根据《药品监督行政处罚程序规定》等规定，药品监管部门对群众举报，均应受理。如果药品监管部门对举报不受理，势必打击举报人的积极性，不利于监督管理工作的开展。举报是群众参与监督的一种方式，举报人进行举报，无论其主观动机如何，只要举报情况属实，客观上都起到了维护社会公众利益的作用，举报为药品监督管理部门查处违法案件提供了有益线索和证据。对举报人而言，其提供举报材料之后，既不负有继续提供线索的义务，也不享有参与查处的权利，举报人与药品监督管理部门无任何法律上的关联。药品监督管理部门按举报线索查处案件系履行职责，而不是履行对举报人的义务。药品监督管理部门查处违法案件所针对的是违法行为人，其查处行为对违法行为人才产生实际影响，而不涉及举报人的实际权利义务。药品监督管理部门对群众举报必须芾恚牵⒉桓?br>有将查处情况或结果告知举报人的义务。当然，药品监督管理部门可以根据实际情况决定是否告知举报人案件查处结果，但这并非法律的强制性规定。由此可见，A地药品监管局对答复王某并不负有义务，王某的权利并未因药品监管局答复或不答复的行为而受到直接影响。
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▲王某起诉行为的性质
根据《行政诉讼法》第二条及《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条，我们不难看出：A地药品监管局的查处或不查处行为与王某之间不具有实质上的直接利害关系，因此，王某不具有《行政诉讼法》所规定的原告诉讼主体资格，也就是说，我国《行政诉讼法》规定的诉讼仅限于救济个案而提起的“私益诉讼”，而对非法律上的利害关系人针对国家公权机关的作为或不作为提起的诉讼，也即“公益诉讼”不予承认，实践中对此类起诉也是不受理的，本文上述案件即为此种情形。
■关于公益诉讼
▲公益诉讼的概念和特征
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，是指特定的国家机关和相关的组织、个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。而行政公益诉讼主要针对的违法行政行为，与国家利益、社会公共利益相关。近年来随着一些直接关系国家利益和社会公共利益的案例，如药品、食品、房地产、证券等行业违法案件的大量出现，公益诉讼引起业内广泛关注，并逐渐成为一个热点话题。但是，公益诉讼在我国目前立法上几乎是空白，司法实践显得过于谨慎和保守，就使得法律对一些损害国家利益和社会公共利益的行为处置不力。
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与为维护个人和组织自身的合法权益的“私益诉讼”形啾龋姓嫠?br>讼的目的是为了维护国家和社会利益。它具有以下特征：
其一，行政公益诉讼当事人中的原告既可以是直接受到违法行政行为侵害的行政相对人，也可以是没有受到违法行政行为侵害的社会组织和个人。即只要是被告的行政行为违法，侵害了国家、社会以及不特定多数人的利益或者具有潜在的危害性，任何组织和个人都有权利代表国家起诉违法者，以达到保护国家和公共利益的目的。
其二，行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行政行为已经造成现实损害，也可以是尚未造成现实损害，但有损害发生的可能。这与一般行政行为造成相对人损害有明显的区别。行政公益诉讼的成立和最终裁决并不要求一定有损害事实的发生，只要是行政机关的行政行为违法，无论其是否已经造成损害都可以提起诉讼并经审理做出判决，由违法机关来承担相应的法律责任。这样做主要是为了有效保护国家和社会公共利益不受违法行政行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。
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▲公益诉讼制度的起源与发展
公益诉讼是和私益诉讼相对而言的。在19世纪的英国，除非个人有着自己的个人冤情，否则，法院是不愿意让任何人跨进自己大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，否则，如果他仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。20世纪以前的美国，当事人也只有在法定的权利受到侵害时才有起诉资格，否则，当事人没有起诉的权利。随着社会经济的高速发展，尤其是现代社会，这种严格的“直接利害关系”原则，受到人们的质疑和挑战。法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部牟环ㄐ形裨蛎挥腥四?br>有资格反对这种不法行为。美国法院也从1940年的桑德斯兄弟广播站判例和1943年的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出私人检察总长制度。至今，以英、美为代表的英美法系对公益诉讼问题已经有了一定的理论、立法和实践。
美国是公益诉讼的创始国。在美国，这类诉讼被称为“公共诉讼”，由政府机构或者私人原告像普通私人诉讼那样在普通法院提起，或寻求追索金钱作为民事惩罚，或寻求一项禁令，命令被告停止继续违反所应适用规章的行为。此类诉讼中的原告俗语称作“私人总检察官”，意指私方当事人像政府检察官那样采取行动。美国公益诉讼的范围非常宽泛，从1863年的《反欺骗政府法》到后来的《谢尔曼反托拉斯法案》、《克莱顿法》以及环境保护法，均规定政府机关或者个人可以提起特定民事诉讼。美国法律制度体系还专门规定有环境公益诉讼，亦称公民诉讼。它最早出现在1970年的《清洁空气法》中，其中规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。在此之后陆续制定的诸如《清洁水法》、《噪声控制法》等环境保护法律中也都制定了公共诉讼的条款。在司法实践上，曾有这么一个判例：美国联邦议会批准在小田纳西河上修建一座用于发电的水库，先后投入了一亿多美元。当大坝工程即将完工的时候，生物学家们发现大坝底有一种叫蜗牛鱼的珍稀鱼类，如果大坝最终建成的话，将影响这种鱼的生活环境而导致其灭绝。于是环保组织向法院提出诉讼，要求大坝停工并放弃在此修建水库的计划。在第一次诉讼中，他们失败了。初审法院认为大坝已经接近完工，浪费纳税人一亿多美元的钱去保护一个鱼种遣幻髦堑模芫芯龃蟀油9ぁ；繁W橹稚纤叩阶?br>高法院。法院判决停止大坝的建设。
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具体来说，美国公益诉讼制度主要设置分为以下几个方面的内容：
第一，原告的资格。原告资格是公益诉讼制度中极为关键的问题。最早规定公益诉讼条款的《清洁空气法》在法律条文中仅规定，任何人如果发现违反《清洁空气法》的行为，就可以提起诉讼，并未对原告与诉讼标的之间的利益关联作任何规定。但在两年后撰写《清洁水法》中的公益诉讼条款时，则对提起诉讼的公民资格作了限制性规定，将“公民”定义为其利益被影响或有被影响可能者。此后联邦最高法院又在一个案件中确立了以“实际损害”作为原告是否适格的标准，并逐渐形成了判定原告是否适格的“三步法则”：首先，原告受到了具体的“实际损害”。其次，这种损害必须可以“合理地归因于”被告的行为，即被告的行为和原告所受损害之间须存在一定的因果关系。第三，该等损害可以由法院的有利判决所补偿。同时，法院对“实际损害”的类型持宽容态度，明确承认对审美利益等非传统利益的损害亦可成为诉讼救济的对象。联邦最高法院在1992年对一案件的判决中进一步确立了原告适格的“三步法则”，作为法律对原告适格的要求：首先，须具备“实际损害”，该等损害必须同时满足“具体的和特别的”以及“实在的和即将发生的”条件，而不能是“虚构的”。其次，该等损害必须由被告的行为或不行为造成，而非由第三人原因造成。第三，该等损害必须“有可能”由法院的有利判决所补偿。由此可见，虽然法律对原告适格作出了相当宽松的规定，但事实上原告只有满足法院所确立的“三步法则”要求，才能获得起诉资格。
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第二，起诉事由。美国公嫠咚系谋桓嬗辛酱罄啵皇前ㄋ饺似笠怠⒚拦?br>政府等在内的违法者；二是行政机关负责人。前者的被诉事由为其违反法定或主管机关核定的义务，后者的被诉事由则为其疏于执行法定的非裁量性义务。以行政机关负责人为被告的诉讼涉及行政机关职权的行使，法院对之持谨慎态度。公民原告要提起这类诉讼，除需满足上文所述的原告资格的要求外，还应保证其所诉行为具有“可诉性”，并且以“非裁量性”作为是否具有可诉性的标准。前述第一种以违法者为被告的公益诉讼由于不涉及行政机关职权行为问题，因此法院对其限制较少。法院虽主张“实际损害”是最低限度的原告资格条件，但当诉讼并非针对政府、而是针对私人违法者时，只要国会通过立法赋予公民原告资格，公民就可以起诉，无须受上述“三步法则”的限制。
第三，律师费及其他费用的负担。公益诉讼中起诉人起诉的目的是维护公益，而非获取私利。但提起这类诉讼会给起诉人带来一系列的费用，如诉讼费、律师费等。起诉人虽不以获利为目的，但如果诉讼过程中所承担的费用不能得到有效补偿，势必影响这种公益性诉讼的广泛适用。根据美国联邦最高法院有关负担律师费用的“美国规则”，胜诉的一方原则上不得向败诉的一方请求律师费用，这不利于公益诉讼的适用。为了鼓励公益诉讼，国会在许多公民诉讼条款中都授权法院在“其认为适当时”负担律师费用。国会以“法院认为适当”作为负担律师费的标准，赋予了法院极大的自由裁量权。这样做一方面是为了鼓励公益诉讼，另一方面也是为了阻止那些不必要的诉讼。
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第四，公益诉讼的限制。为防止公益诉讼适用过多过滥，国会在立法中规定了限制措施：其一，起诉人必须在起诉前将书面的“起诉意竿ㄖ彼徒晃シㄕ?br>及行政机关。起诉通知送交之日起满60日，起诉人方可向法院提起诉讼。国会规定提前通知制度是为了给政府部门和违法者一个纠正其违法行为的机会，从而排除公益诉讼，减少法院讼累。其二，当政府部门在法院已对违法者进行追诉时，公民无权起诉。
第五，公益诉讼的救济手段。法律没有对公益诉讼的救济类型作出详细规定，但公民诉讼的原告无权请求金钱上的损害赔偿是一个被普遍接受的事实。目前公益诉讼的救济手段有以下两种：其一，禁令。法规允许公益诉讼原告请求法院发布禁令，要求行政机关采取具体措施以贯彻法律的要求。但各项法律并没有规定原告可以请求哪些类型的禁令以及法院在何等情形下发布此等禁令。其二，民事处罚。在美国，民事处罚由行政机关或公益诉讼人提出请求，由法院判罚被告一定数量的金钱，这种制度与我国由法院课处罚款相似。
后来，在英国，这种诉讼制度又演化为，检察长在民事诉讼中代表政府起诉或应诉，私人或者私人组织只有在取得检察长同意后才可提起下列诉讼：限制干扰公共权利，迫使被告遵守公共义务。地方政府机关不必得到检察长的同意，也不必使用告发人诉讼方式，可以自己的名义提起与保护、促进本地区居民利益有关的诉讼。
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再来看看大陆法系。检察机关代表公益参与民事诉讼起源于法国。1806年的法国民事诉讼法典最早规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度，这一规定为其它国家所效仿。法国现行民事诉讼法第423条规定，除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共之诉时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。日本法有所谓民众诉讼。1962年日本行政案件诉讼法第5条规定，民众诉讼，指为纠正国家或社会团体的シㄐ形匝【偃俗矢裉崞鸬乃咚希魑姓讣囊恢中问健?br>特别值得注意的是，上世纪90年代初，日本兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。90年代中期，又发生了针对政府机关招待费、接待费的诉讼。如日本高知县的律师以纳税人的身份向法院提起诉讼，要求法院依据地方政府情报开示法，命令高知县政府公开有关开支情况。原告在诉状中提出，必要的公款宴请必须公布被宴请客人的姓名，这样才能让纳税人判断公费请客是否合理。法院判决原告胜诉。依据本判决，从相关的公务员处追回了四五亿日元。德国的公益代表人制度也是行政公益诉讼的表现方式。
■如何构建我国行政公益诉讼制度
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▲建立行政公益诉讼制度的必要性
我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。”一切权利属于人民，保障公民民主权利，使人民更好地当家作主，依法治国等均是我国《宪法》的主要原则。因此，在我国建立行政公益诉讼制度，应当更具备基础和条件，在诉讼领域更应体现《宪法》的这些主要原则。我国《行政诉讼法》第一条规定：“为保证法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关行使行政职权，根据宪法制定本法。”可见，《行政诉讼法》的立法宗旨不外乎两个，即保护私权利和保护行政法治。
虽然保护私权利是行政法宗旨之一，但若行政机关不依法行政，对其违法行为又没有相应的处理方法，那即使不法行政行为尚未侵犯到公民的私权益，其对社会造成的损害成本最终还得由社会公众来分摊。可见，确保依法行政是具有其独立价值的，并不依附于保护私权利这一宗旨而存在。建立行政公益诉讼制度有助于实现对行政权力的制约，从而避免因某些违法行政现象法律无法制裁而使行政机关的权力盲目扩张。一味地坚持由“权力制约权力”的模式去纠正违法行政行为，就有可能忽视民众对行政机关的监督。此时一旦出现行政权侵犯公共权益，亦会因“原告的缺位”而导致无法对该违法行政行为进行司法制裁。
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▲提起行政公益诉讼的条件
提起行政公益诉讼应当具备以下几个条件：第一，行政主体的作为或不作为行为使国家或公众的利益受到损害。例如，药品监督管理机关违法注册、违法滥发许可证，在突发性公共卫生事件——如大面积药品不良反应事件发生时，采取措施不力使公众利益遭受损失的情况。第二，提起公益诉讼须存在一个能够代表公共利益的诉讼主体，即国家检察机关和社会公共团体和组织。第三，提起公益诉讼还必须要有法律的特别规定。除非法律有明确规定，一般情况下并非任何人都有权提起此类诉讼。因为诉讼活动是国家有限的司法资源，是一种有成本的活动。如果允许任何人随时可以提起公益诉讼，就有可能引发“捣蛋者诉讼”，浪费司法资源。为了有效监督和制约损害公共利益的行政违法行为，同时节约有限的诉讼资源，必须由法律特别规定公益诉讼的范围和种类。
▲行政公益诉讼的原告资格
基于诉讼资源的节约和防止滥用诉权的考虑，提起公益诉讼应坚持以检察机关为主，以公民、法人或其他组织为辅的原则。以检察机关为主，一是符合我国检察机关的职能定位；二是我国检察机关在成长和发展过程中积累了相当丰富的司法资源特别是人才资源，完全可以胜任这一工作；三是检察机关的此项工作可以与其对职务犯罪的预防侦查工作结合起来，互为补充。在具体的司法实践中，检察机关认为行政行为侵害国家或社会公共利益的，可以向作出行政行为的行政机关提出要求予以纠正的法律建议，行政机关应当在一定时限内予以纠正，或予以书面答复，逾期未按要求纠正、未纠正或不予答复的，人民检察院可提起行政公益诉讼。自然人、法人或其他组织认为行政行为侵害国家或社会公共利益的，可以申请检察机关提起行政公益诉讼。检察机关在一定时限内不提起诉讼的，自然人、法人或其他组织可以自己的名义提起公益诉讼。法人或其他组织提起行政公益诉讼的，应当与其团体章程或业务相关，并以行政行为涉及团体、集体利益为前提。
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▲举证责任问题
行政诉讼的举证责任，学界普遍认为应是一种倒置责任。2001年10月1日开始正式实施的《最高人民法院关于行政证据若干问题的规定》，对作为被告的行政主体负举证责任做了明确的规定。这主要是为了保护原告一方的诉权。但在公益诉讼中，原告资格被限定为检察机关和某些社会团体，其在能力、水平、经济实力、技术等方面与行政主体保持相对平等，也具有一定的调查取证能力。因此，应适当减轻被告在公益诉讼中的举证责任，对程序证据(指被告行政主体做出行政行为的行政程序依据)和有关民事上的事实，仍应遵循“谁主张，谁举证”原则，被告仅对法律证据(即被告行政主体做出具体行政行为时所依据的法律、法规、规章以及其他规范性文件)和主体资格证据(即行政主体的身份资格和职权范围)负举证责任。而作为检举控告的公民只要能证明被告的行政行为侵犯了国家、集体公众以及社会不特定多数人的利益即可，不必有自己合法利益受到侵害的证据。
▲公益诉讼的适用范围
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行政公益诉讼的提出应当出于维护公共利益的需要，其范围应当包括以下几种情况：第一，行政机关不主动履行法定职责，损害社会公共利益而无人起诉。第二，只有受益人没有特定受害人的具体行政行为。如果将这类案件纳入公益诉讼案件范围，由特定机关向法院提起诉讼，将会使违法行政行为得以及时纠正。第三，受害人为不特定多数人的具体行政行为。第四，应当将行政规范性文件纳入行政公益诉讼的受案范围，从而确实实现行政公益诉讼的法律价值。
■本案的出路
药品是关系到社会公众生命健康和国计民生的重要而又特殊的商品，药品监督管理机关所担旱闹霸鹬卮蟆5币┢芳喽焦芾砘氐∮谛惺怪叭ㄔ斐晒怖?br>受损时，如果个人或其他社会组织无法提起诉讼，就难以体现法律的公平和正义。公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，公益与私益在本质上是一致的；况且，法律上的利害关系不仅仅包括直接的利害关系，也包括间接的利害关系；既包括切身的利害关系，亦包括非切身的利害关系。药店经营假劣药品等违法行为不仅严重损害了个人利益，也侵害了社会公众乃至国家的利益。药品监督管理部门对违法行为的查处，体现了国家维护公共利益的宗旨，如果药品监督管理部门怠于查处违法案件，最终受到损害的是社会公众。王某作为享受公民权利的个体起诉A地药品监督管理局，其虽非法律上的直接利害关系人，但其诉讼目的是维护包括己利在内的公共利益，即促使药品监督管理局履行义务，阻止假劣药品继续对社会公众的侵害，这符合行政公益诉讼对原告主体资格的要求，由此，可以认为王某享有提起行政诉讼的权利。当私人认为自己的合法权利受到行政机关具体行政行为的影响时，即使这种影响是间接的、非切身的、可能发生的，也应赋予其原告资格，这也是现代行政法发展的最重要的趋势之一。
现代行政法发展思想认为：其权利受到行政行为影响的行政管理直接相对人、权利或利益间接受到行政行为影响的行政管理间接相对人，甚至任何人，均可依法享有提起行政诉讼的权利。法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。
本文属学术性探讨，除法律法规具体规定外，不作为执法依据。
中国药科大学 梁毅
武汉大学法学院 叶习勤, http://www.100md.com(梁毅；叶习勤)
2004年1月5日和2004年4月12日，王某到A地药品监管局两次举报某药店经营劣药，该局一直未给其回复。王某遂诉至法院要求判令该药品监管局依法履行职责，调查其所举报之案，并给予答复。关于该案的审理，法院内部有两种观点。第一种观点是，药品监管局未予答复的行为是行政不作为，药芳喙芫侄匀褐诰?br>报应持负责态度，对每一起群众举报都应受理，案件处理情况在有实名举报人的情形下，都应告知举报人，特别是在举报人提出此种要求时，更应如此。因此，王某的起诉系正当行使自己的诉权，对其起诉应予受理。第二种观点是，王某的起诉不符合受理条件。药品监管部门的查处行为针对的是违法行为人，举报人并非查处行为的相对人。药品监管局是否根据王某举报查处案件与王某之间无法律上的利害关系，故王某不符合行政诉讼的原告资格。因此，其起诉应不予受理。
■分析
▲A地药品监管局行为的性质
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王某的诉讼请求有两个要点：一是要求A地药品监管局查处其举报之案，二是要求A地药品监管局进行答复。由此可见，王某认为A地药品监管局存在两种不作为行为：一是未查处其举报之案的行为：二是未对自己的举报进行答复的行为。根据《药品监督行政处罚程序规定》等规定，药品监管部门对群众举报，均应受理。如果药品监管部门对举报不受理，势必打击举报人的积极性，不利于监督管理工作的开展。举报是群众参与监督的一种方式，举报人进行举报，无论其主观动机如何，只要举报情况属实，客观上都起到了维护社会公众利益的作用，举报为药品监督管理部门查处违法案件提供了有益线索和证据。对举报人而言，其提供举报材料之后，既不负有继续提供线索的义务，也不享有参与查处的权利，举报人与药品监督管理部门无任何法律上的关联。药品监督管理部门按举报线索查处案件系履行职责，而不是履行对举报人的义务。药品监督管理部门查处违法案件所针对的是违法行为人，其查处行为对违法行为人才产生实际影响，而不涉及举报人的实际权利义务。药品监督管理部门对群众举报必须芾恚牵⒉桓?br>有将查处情况或结果告知举报人的义务。当然，药品监督管理部门可以根据实际情况决定是否告知举报人案件查处结果，但这并非法律的强制性规定。由此可见，A地药品监管局对答复王某并不负有义务，王某的权利并未因药品监管局答复或不答复的行为而受到直接影响。
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▲王某起诉行为的性质
根据《行政诉讼法》第二条及《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条，我们不难看出：A地药品监管局的查处或不查处行为与王某之间不具有实质上的直接利害关系，因此，王某不具有《行政诉讼法》所规定的原告诉讼主体资格，也就是说，我国《行政诉讼法》规定的诉讼仅限于救济个案而提起的“私益诉讼”，而对非法律上的利害关系人针对国家公权机关的作为或不作为提起的诉讼，也即“公益诉讼”不予承认，实践中对此类起诉也是不受理的，本文上述案件即为此种情形。
■关于公益诉讼
▲公益诉讼的概念和特征
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，是指特定的国家机关和相关的组织、个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。而行政公益诉讼主要针对的违法行政行为，与国家利益、社会公共利益相关。近年来随着一些直接关系国家利益和社会公共利益的案例，如药品、食品、房地产、证券等行业违法案件的大量出现，公益诉讼引起业内广泛关注，并逐渐成为一个热点话题。但是，公益诉讼在我国目前立法上几乎是空白，司法实践显得过于谨慎和保守，就使得法律对一些损害国家利益和社会公共利益的行为处置不力。
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与为维护个人和组织自身的合法权益的“私益诉讼”形啾龋姓嫠?br>讼的目的是为了维护国家和社会利益。它具有以下特征：
其一，行政公益诉讼当事人中的原告既可以是直接受到违法行政行为侵害的行政相对人，也可以是没有受到违法行政行为侵害的社会组织和个人。即只要是被告的行政行为违法，侵害了国家、社会以及不特定多数人的利益或者具有潜在的危害性，任何组织和个人都有权利代表国家起诉违法者，以达到保护国家和公共利益的目的。
其二，行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行政行为已经造成现实损害，也可以是尚未造成现实损害，但有损害发生的可能。这与一般行政行为造成相对人损害有明显的区别。行政公益诉讼的成立和最终裁决并不要求一定有损害事实的发生，只要是行政机关的行政行为违法，无论其是否已经造成损害都可以提起诉讼并经审理做出判决，由违法机关来承担相应的法律责任。这样做主要是为了有效保护国家和社会公共利益不受违法行政行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。
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▲公益诉讼制度的起源与发展
公益诉讼是和私益诉讼相对而言的。在19世纪的英国，除非个人有着自己的个人冤情，否则，法院是不愿意让任何人跨进自己大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，否则，如果他仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。20世纪以前的美国，当事人也只有在法定的权利受到侵害时才有起诉资格，否则，当事人没有起诉的权利。随着社会经济的高速发展，尤其是现代社会，这种严格的“直接利害关系”原则，受到人们的质疑和挑战。法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部牟环ㄐ形裨蛎挥腥四?br>有资格反对这种不法行为。美国法院也从1940年的桑德斯兄弟广播站判例和1943年的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出私人检察总长制度。至今，以英、美为代表的英美法系对公益诉讼问题已经有了一定的理论、立法和实践。
美国是公益诉讼的创始国。在美国，这类诉讼被称为“公共诉讼”，由政府机构或者私人原告像普通私人诉讼那样在普通法院提起，或寻求追索金钱作为民事惩罚，或寻求一项禁令，命令被告停止继续违反所应适用规章的行为。此类诉讼中的原告俗语称作“私人总检察官”，意指私方当事人像政府检察官那样采取行动。美国公益诉讼的范围非常宽泛，从1863年的《反欺骗政府法》到后来的《谢尔曼反托拉斯法案》、《克莱顿法》以及环境保护法，均规定政府机关或者个人可以提起特定民事诉讼。美国法律制度体系还专门规定有环境公益诉讼，亦称公民诉讼。它最早出现在1970年的《清洁空气法》中，其中规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。在此之后陆续制定的诸如《清洁水法》、《噪声控制法》等环境保护法律中也都制定了公共诉讼的条款。在司法实践上，曾有这么一个判例：美国联邦议会批准在小田纳西河上修建一座用于发电的水库，先后投入了一亿多美元。当大坝工程即将完工的时候，生物学家们发现大坝底有一种叫蜗牛鱼的珍稀鱼类，如果大坝最终建成的话，将影响这种鱼的生活环境而导致其灭绝。于是环保组织向法院提出诉讼，要求大坝停工并放弃在此修建水库的计划。在第一次诉讼中，他们失败了。初审法院认为大坝已经接近完工，浪费纳税人一亿多美元的钱去保护一个鱼种遣幻髦堑模芫芯龃蟀油9ぁ；繁W橹稚纤叩阶?br>高法院。法院判决停止大坝的建设。
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具体来说，美国公益诉讼制度主要设置分为以下几个方面的内容：
第一，原告的资格。原告资格是公益诉讼制度中极为关键的问题。最早规定公益诉讼条款的《清洁空气法》在法律条文中仅规定，任何人如果发现违反《清洁空气法》的行为，就可以提起诉讼，并未对原告与诉讼标的之间的利益关联作任何规定。但在两年后撰写《清洁水法》中的公益诉讼条款时，则对提起诉讼的公民资格作了限制性规定，将“公民”定义为其利益被影响或有被影响可能者。此后联邦最高法院又在一个案件中确立了以“实际损害”作为原告是否适格的标准，并逐渐形成了判定原告是否适格的“三步法则”：首先，原告受到了具体的“实际损害”。其次，这种损害必须可以“合理地归因于”被告的行为，即被告的行为和原告所受损害之间须存在一定的因果关系。第三，该等损害可以由法院的有利判决所补偿。同时，法院对“实际损害”的类型持宽容态度，明确承认对审美利益等非传统利益的损害亦可成为诉讼救济的对象。联邦最高法院在1992年对一案件的判决中进一步确立了原告适格的“三步法则”，作为法律对原告适格的要求：首先，须具备“实际损害”，该等损害必须同时满足“具体的和特别的”以及“实在的和即将发生的”条件，而不能是“虚构的”。其次，该等损害必须由被告的行为或不行为造成，而非由第三人原因造成。第三，该等损害必须“有可能”由法院的有利判决所补偿。由此可见，虽然法律对原告适格作出了相当宽松的规定，但事实上原告只有满足法院所确立的“三步法则”要求，才能获得起诉资格。
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第二，起诉事由。美国公嫠咚系谋桓嬗辛酱罄啵皇前ㄋ饺似笠怠⒚拦?br>政府等在内的违法者；二是行政机关负责人。前者的被诉事由为其违反法定或主管机关核定的义务，后者的被诉事由则为其疏于执行法定的非裁量性义务。以行政机关负责人为被告的诉讼涉及行政机关职权的行使，法院对之持谨慎态度。公民原告要提起这类诉讼，除需满足上文所述的原告资格的要求外，还应保证其所诉行为具有“可诉性”，并且以“非裁量性”作为是否具有可诉性的标准。前述第一种以违法者为被告的公益诉讼由于不涉及行政机关职权行为问题，因此法院对其限制较少。法院虽主张“实际损害”是最低限度的原告资格条件，但当诉讼并非针对政府、而是针对私人违法者时，只要国会通过立法赋予公民原告资格，公民就可以起诉，无须受上述“三步法则”的限制。
第三，律师费及其他费用的负担。公益诉讼中起诉人起诉的目的是维护公益，而非获取私利。但提起这类诉讼会给起诉人带来一系列的费用，如诉讼费、律师费等。起诉人虽不以获利为目的，但如果诉讼过程中所承担的费用不能得到有效补偿，势必影响这种公益性诉讼的广泛适用。根据美国联邦最高法院有关负担律师费用的“美国规则”，胜诉的一方原则上不得向败诉的一方请求律师费用，这不利于公益诉讼的适用。为了鼓励公益诉讼，国会在许多公民诉讼条款中都授权法院在“其认为适当时”负担律师费用。国会以“法院认为适当”作为负担律师费的标准，赋予了法院极大的自由裁量权。这样做一方面是为了鼓励公益诉讼，另一方面也是为了阻止那些不必要的诉讼。
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第四，公益诉讼的限制。为防止公益诉讼适用过多过滥，国会在立法中规定了限制措施：其一，起诉人必须在起诉前将书面的“起诉意竿ㄖ彼徒晃シㄕ?br>及行政机关。起诉通知送交之日起满60日，起诉人方可向法院提起诉讼。国会规定提前通知制度是为了给政府部门和违法者一个纠正其违法行为的机会，从而排除公益诉讼，减少法院讼累。其二，当政府部门在法院已对违法者进行追诉时，公民无权起诉。
第五，公益诉讼的救济手段。法律没有对公益诉讼的救济类型作出详细规定，但公民诉讼的原告无权请求金钱上的损害赔偿是一个被普遍接受的事实。目前公益诉讼的救济手段有以下两种：其一，禁令。法规允许公益诉讼原告请求法院发布禁令，要求行政机关采取具体措施以贯彻法律的要求。但各项法律并没有规定原告可以请求哪些类型的禁令以及法院在何等情形下发布此等禁令。其二，民事处罚。在美国，民事处罚由行政机关或公益诉讼人提出请求，由法院判罚被告一定数量的金钱，这种制度与我国由法院课处罚款相似。
后来，在英国，这种诉讼制度又演化为，检察长在民事诉讼中代表政府起诉或应诉，私人或者私人组织只有在取得检察长同意后才可提起下列诉讼：限制干扰公共权利，迫使被告遵守公共义务。地方政府机关不必得到检察长的同意，也不必使用告发人诉讼方式，可以自己的名义提起与保护、促进本地区居民利益有关的诉讼。
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再来看看大陆法系。检察机关代表公益参与民事诉讼起源于法国。1806年的法国民事诉讼法典最早规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度，这一规定为其它国家所效仿。法国现行民事诉讼法第423条规定，除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共之诉时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。日本法有所谓民众诉讼。1962年日本行政案件诉讼法第5条规定，民众诉讼，指为纠正国家或社会团体的シㄐ形匝【偃俗矢裉崞鸬乃咚希魑姓讣囊恢中问健?br>特别值得注意的是，上世纪90年代初，日本兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。90年代中期，又发生了针对政府机关招待费、接待费的诉讼。如日本高知县的律师以纳税人的身份向法院提起诉讼，要求法院依据地方政府情报开示法，命令高知县政府公开有关开支情况。原告在诉状中提出，必要的公款宴请必须公布被宴请客人的姓名，这样才能让纳税人判断公费请客是否合理。法院判决原告胜诉。依据本判决，从相关的公务员处追回了四五亿日元。德国的公益代表人制度也是行政公益诉讼的表现方式。
■如何构建我国行政公益诉讼制度
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▲建立行政公益诉讼制度的必要性
我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。”一切权利属于人民，保障公民民主权利，使人民更好地当家作主，依法治国等均是我国《宪法》的主要原则。因此，在我国建立行政公益诉讼制度，应当更具备基础和条件，在诉讼领域更应体现《宪法》的这些主要原则。我国《行政诉讼法》第一条规定：“为保证法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关行使行政职权，根据宪法制定本法。”可见，《行政诉讼法》的立法宗旨不外乎两个，即保护私权利和保护行政法治。
虽然保护私权利是行政法宗旨之一，但若行政机关不依法行政，对其违法行为又没有相应的处理方法，那即使不法行政行为尚未侵犯到公民的私权益，其对社会造成的损害成本最终还得由社会公众来分摊。可见，确保依法行政是具有其独立价值的，并不依附于保护私权利这一宗旨而存在。建立行政公益诉讼制度有助于实现对行政权力的制约，从而避免因某些违法行政现象法律无法制裁而使行政机关的权力盲目扩张。一味地坚持由“权力制约权力”的模式去纠正违法行政行为，就有可能忽视民众对行政机关的监督。此时一旦出现行政权侵犯公共权益，亦会因“原告的缺位”而导致无法对该违法行政行为进行司法制裁。
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▲提起行政公益诉讼的条件
提起行政公益诉讼应当具备以下几个条件：第一，行政主体的作为或不作为行为使国家或公众的利益受到损害。例如，药品监督管理机关违法注册、违法滥发许可证，在突发性公共卫生事件——如大面积药品不良反应事件发生时，采取措施不力使公众利益遭受损失的情况。第二，提起公益诉讼须存在一个能够代表公共利益的诉讼主体，即国家检察机关和社会公共团体和组织。第三，提起公益诉讼还必须要有法律的特别规定。除非法律有明确规定，一般情况下并非任何人都有权提起此类诉讼。因为诉讼活动是国家有限的司法资源，是一种有成本的活动。如果允许任何人随时可以提起公益诉讼，就有可能引发“捣蛋者诉讼”，浪费司法资源。为了有效监督和制约损害公共利益的行政违法行为，同时节约有限的诉讼资源，必须由法律特别规定公益诉讼的范围和种类。
▲行政公益诉讼的原告资格
基于诉讼资源的节约和防止滥用诉权的考虑，提起公益诉讼应坚持以检察机关为主，以公民、法人或其他组织为辅的原则。以检察机关为主，一是符合我国检察机关的职能定位；二是我国检察机关在成长和发展过程中积累了相当丰富的司法资源特别是人才资源，完全可以胜任这一工作；三是检察机关的此项工作可以与其对职务犯罪的预防侦查工作结合起来，互为补充。在具体的司法实践中，检察机关认为行政行为侵害国家或社会公共利益的，可以向作出行政行为的行政机关提出要求予以纠正的法律建议，行政机关应当在一定时限内予以纠正，或予以书面答复，逾期未按要求纠正、未纠正或不予答复的，人民检察院可提起行政公益诉讼。自然人、法人或其他组织认为行政行为侵害国家或社会公共利益的，可以申请检察机关提起行政公益诉讼。检察机关在一定时限内不提起诉讼的，自然人、法人或其他组织可以自己的名义提起公益诉讼。法人或其他组织提起行政公益诉讼的，应当与其团体章程或业务相关，并以行政行为涉及团体、集体利益为前提。
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▲举证责任问题
行政诉讼的举证责任，学界普遍认为应是一种倒置责任。2001年10月1日开始正式实施的《最高人民法院关于行政证据若干问题的规定》，对作为被告的行政主体负举证责任做了明确的规定。这主要是为了保护原告一方的诉权。但在公益诉讼中，原告资格被限定为检察机关和某些社会团体，其在能力、水平、经济实力、技术等方面与行政主体保持相对平等，也具有一定的调查取证能力。因此，应适当减轻被告在公益诉讼中的举证责任，对程序证据(指被告行政主体做出行政行为的行政程序依据)和有关民事上的事实，仍应遵循“谁主张，谁举证”原则，被告仅对法律证据(即被告行政主体做出具体行政行为时所依据的法律、法规、规章以及其他规范性文件)和主体资格证据(即行政主体的身份资格和职权范围)负举证责任。而作为检举控告的公民只要能证明被告的行政行为侵犯了国家、集体公众以及社会不特定多数人的利益即可，不必有自己合法利益受到侵害的证据。
▲公益诉讼的适用范围
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行政公益诉讼的提出应当出于维护公共利益的需要，其范围应当包括以下几种情况：第一，行政机关不主动履行法定职责，损害社会公共利益而无人起诉。第二，只有受益人没有特定受害人的具体行政行为。如果将这类案件纳入公益诉讼案件范围，由特定机关向法院提起诉讼，将会使违法行政行为得以及时纠正。第三，受害人为不特定多数人的具体行政行为。第四，应当将行政规范性文件纳入行政公益诉讼的受案范围，从而确实实现行政公益诉讼的法律价值。
■本案的出路
药品是关系到社会公众生命健康和国计民生的重要而又特殊的商品，药品监督管理机关所担旱闹霸鹬卮蟆5币┢芳喽焦芾砘氐∮谛惺怪叭ㄔ斐晒怖?br>受损时，如果个人或其他社会组织无法提起诉讼，就难以体现法律的公平和正义。公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，公益与私益在本质上是一致的；况且，法律上的利害关系不仅仅包括直接的利害关系，也包括间接的利害关系；既包括切身的利害关系，亦包括非切身的利害关系。药店经营假劣药品等违法行为不仅严重损害了个人利益，也侵害了社会公众乃至国家的利益。药品监督管理部门对违法行为的查处，体现了国家维护公共利益的宗旨，如果药品监督管理部门怠于查处违法案件，最终受到损害的是社会公众。王某作为享受公民权利的个体起诉A地药品监督管理局，其虽非法律上的直接利害关系人，但其诉讼目的是维护包括己利在内的公共利益，即促使药品监督管理局履行义务，阻止假劣药品继续对社会公众的侵害，这符合行政公益诉讼对原告主体资格的要求，由此，可以认为王某享有提起行政诉讼的权利。当私人认为自己的合法权利受到行政机关具体行政行为的影响时，即使这种影响是间接的、非切身的、可能发生的，也应赋予其原告资格，这也是现代行政法发展的最重要的趋势之一。
现代行政法发展思想认为：其权利受到行政行为影响的行政管理直接相对人、权利或利益间接受到行政行为影响的行政管理间接相对人，甚至任何人，均可依法享有提起行政诉讼的权利。法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。
本文属学术性探讨，除法律法规具体规定外，不作为执法依据。
中国药科大学 梁毅
武汉大学法学院 叶习勤, http://www.100md.com(梁毅；叶习勤)