社会保障：头痛医头 脚痛医脚
编者按：
作为社会平衡器的社会保障制度在中国从建立到实施已有数年时间，但时至今日仍存在诸多不规范之处，不少问题极为复杂。日前，江苏省社科院张晓涛在历经一年的调查后，针对当前社会保障存在的突出问题撰写了数万字的研究报告，本报从中摘选刊登，以期对社会保障制度的进一步完善有所借鉴。
■张晓涛
俗语说，“天有不测风云，人有旦夕祸福”，社会保障的设立就是为了使劳动者在年老、失业、工伤、医疗、生育等因丧失或者暂时丧失劳动能力而失去劳动报酬的情况下，能够从社会获得物质帮助和经济补偿。
中国的社会保障制度从建立到现在，成绩有目共睹，但问题也不容忽视，关键在于始终缺乏长远性的总体考虑。１９９３年十四届三中全会提出的“六部分” （社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累），在１９９８年以后实际上完全被放弃，代之以社会保障制度、下岗职工基本生活保险制度和最低生活保障制度的提法。有关专家认为，中国的社保非制度化特征明显，且具有明显的应急特征，可谓是“头痛医头，脚痛医脚”。
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我国社会保障制度的首要问题是结构性缺陷。１９９９年国务院发布的《社会保障费征缴暂行条例》规定，社会保障的征缴范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业、事业单位等。从以上范围可以看出，社会保障制度只覆盖城市而不包括农村，那么，占中国人口绝大多数的农民的社保问题如何解决？在农村，绝大多数农民年老时靠儿孙赡养，没有一种行之有效的养老保险系统可以保障他们晚年的基本温饱。更为严重的是，一旦患有重大疾病，整个家庭就有可能被推向绝境。在规范的、有效的农村社会保障系统建立之前，整个国家的社会保障系统不能称之为完整。
另一个问题是，社会保障制度受重视的程度随群体的呼声、部门势力或者个人影响的大小而有所不同。最为典型的是下岗工人的基本生活保障制度。１９９９年２月，国务院办公厅发布《关于进一步做好下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》，规定国有企业的下岗职工都应该进入企业再就业服务中心，并严格按照国家有关规定签订基本生活保障和再就业协议。下岗职工在企业再就业服务中心期间实现再就业，以及３年协议期满仍未再就业的，企业应该依法及时与其解除劳动合同。对不进再就业服务中心或进了企业再就业服务中心不签协议的职工，不支付基本生活费。３年期满后，企业应当与其解除劳动合同。对已经与新工作单位有了半年以上事实劳动关系的企业职工，原企业应当与其及时解除劳动合同，新的用人单位应当与其依法签订劳动合同。
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因此，下岗可以简单归纳为，劳动者和原单位存在劳动合同关系，但是原单位不再安排工作岗位，事实上也没有岗位可以安排，原单位为其缴纳社会保障，并发放基本生活费，享受以上待遇的时间以３年为限。所以说，下岗政策是一种平稳过渡的政策，最终目的还是为了把下岗工人推向自主择业的劳动力市场。
下岗工人的群体呼声迫使国家重视下岗工人的问题。与之形成鲜明对照的是，农民群体的呼声较弱，受重视的程度就低。同时，群体势力对某项政策的制定与实施也有影响。所谓社会保障制度，应当是全社会的保障制度，这项制度的建设不应当随着群体呼声的不同而不同，应当是公平的、合理的。
社会保障面临的又一大问题是社会保障费征缴形势严峻。据《金融时报》报道，２００３年是我国养老保险支付的第一个高峰，预计中央财政至少要补助养老保险金３５０亿元。即使在江苏这样的发达省份，也存在各项保险亏空的问题，如江苏省医疗、工伤、生育保险基金亏空４．０５６３亿元，其中，机关事业单位累计欠费８５３８万。而来自南京市统计部门的资料表明，２００３年１至８月，南京市共清欠养老保险费１．１４亿元，同时新增清欠１．５２亿元，新欠大于清欠。
各级政府及社保部门为征缴也想尽办法。劳动和社会保障部２００１年发文，各省区市要将保险费征缴率作为一项重要考核指标，征缴率未达９０％的，要扣减补助数额。其当期发放的基金缺口由当地政府调整地方财政支出结构来解决。这意味着，今后未达征缴指标，养老保险的“单”要由各地政府来买。正因为征缴困难，各地社保部门都绞尽脑汁，于是在征缴过程中就出现了一些与法律规定不符的做法。
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作为社会平衡器的社会保障制度在中国从建立到实施已有数年时间，但时至今日仍存在诸多不规范之处，不少问题极为复杂。日前，江苏省社科院张晓涛在历经一年的调查后，针对当前社会保障存在的突出问题撰写了数万字的研究报告，本报从中摘选刊登，以期对社会保障制度的进一步完善有所借鉴。
■张晓涛
俗语说，“天有不测风云，人有旦夕祸福”，社会保障的设立就是为了使劳动者在年老、失业、工伤、医疗、生育等因丧失或者暂时丧失劳动能力而失去劳动报酬的情况下，能够从社会获得物质帮助和经济补偿。
中国的社会保障制度从建立到现在，成绩有目共睹，但问题也不容忽视，关键在于始终缺乏长远性的总体考虑。１９９３年十四届三中全会提出的“六部分” （社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累），在１９９８年以后实际上完全被放弃，代之以社会保障制度、下岗职工基本生活保险制度和最低生活保障制度的提法。有关专家认为，中国的社保非制度化特征明显，且具有明显的应急特征，可谓是“头痛医头，脚痛医脚”。
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我国社会保障制度的首要问题是结构性缺陷。１９９９年国务院发布的《社会保障费征缴暂行条例》规定，社会保障的征缴范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业、事业单位等。从以上范围可以看出，社会保障制度只覆盖城市而不包括农村，那么，占中国人口绝大多数的农民的社保问题如何解决？在农村，绝大多数农民年老时靠儿孙赡养，没有一种行之有效的养老保险系统可以保障他们晚年的基本温饱。更为严重的是，一旦患有重大疾病，整个家庭就有可能被推向绝境。在规范的、有效的农村社会保障系统建立之前，整个国家的社会保障系统不能称之为完整。
另一个问题是，社会保障制度受重视的程度随群体的呼声、部门势力或者个人影响的大小而有所不同。最为典型的是下岗工人的基本生活保障制度。１９９９年２月，国务院办公厅发布《关于进一步做好下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》，规定国有企业的下岗职工都应该进入企业再就业服务中心，并严格按照国家有关规定签订基本生活保障和再就业协议。下岗职工在企业再就业服务中心期间实现再就业，以及３年协议期满仍未再就业的，企业应该依法及时与其解除劳动合同。对不进再就业服务中心或进了企业再就业服务中心不签协议的职工，不支付基本生活费。３年期满后，企业应当与其解除劳动合同。对已经与新工作单位有了半年以上事实劳动关系的企业职工，原企业应当与其及时解除劳动合同，新的用人单位应当与其依法签订劳动合同。
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因此，下岗可以简单归纳为，劳动者和原单位存在劳动合同关系，但是原单位不再安排工作岗位，事实上也没有岗位可以安排，原单位为其缴纳社会保障，并发放基本生活费，享受以上待遇的时间以３年为限。所以说，下岗政策是一种平稳过渡的政策，最终目的还是为了把下岗工人推向自主择业的劳动力市场。
下岗工人的群体呼声迫使国家重视下岗工人的问题。与之形成鲜明对照的是，农民群体的呼声较弱，受重视的程度就低。同时，群体势力对某项政策的制定与实施也有影响。所谓社会保障制度，应当是全社会的保障制度，这项制度的建设不应当随着群体呼声的不同而不同，应当是公平的、合理的。
社会保障面临的又一大问题是社会保障费征缴形势严峻。据《金融时报》报道，２００３年是我国养老保险支付的第一个高峰，预计中央财政至少要补助养老保险金３５０亿元。即使在江苏这样的发达省份，也存在各项保险亏空的问题，如江苏省医疗、工伤、生育保险基金亏空４．０５６３亿元，其中，机关事业单位累计欠费８５３８万。而来自南京市统计部门的资料表明，２００３年１至８月，南京市共清欠养老保险费１．１４亿元，同时新增清欠１．５２亿元，新欠大于清欠。
各级政府及社保部门为征缴也想尽办法。劳动和社会保障部２００１年发文，各省区市要将保险费征缴率作为一项重要考核指标，征缴率未达９０％的，要扣减补助数额。其当期发放的基金缺口由当地政府调整地方财政支出结构来解决。这意味着，今后未达征缴指标，养老保险的“单”要由各地政府来买。正因为征缴困难，各地社保部门都绞尽脑汁，于是在征缴过程中就出现了一些与法律规定不符的做法。
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