如何构建有效的食品监管体系
食品安全事关千万家庭生命健康。据商务部《2005年流通领域食品安全调查报告》显示，我国消费者高度关注食品安全问题，城市消费者中，最关注食品安全的占71.8%，不关注食品安全的仅占0.6%；购买食品时首选质量的占30%，选择质量和价格并重的占61.7%，选择“价格优先”的仅占8%；80%以上的消费者认为超市食品安全状况好于批发市场和农贸市场，50%左右的高收入和中等收入阶层只到超市购买食品。
目前，我国的食品监管体系是基于食品安全管理的权限分属农业、卫生、质检、工商、食品药品监督等多个部门，这种多头、分段管理，经常会产生推诿扯皮的现象，很难形成有效的监管。鉴于食品监管方面存在的问题，如何建立一个有效的食品监管体系已成为当前急需解决的问题。
20世纪50年代早期到70年代晚期，我们的观点是，只有通过公有制和国家计划，政府才能主导国民经济结构，限制有可能危害公众健康、安全和幸福的行为。改革开放以来，政府控制形式发生了变化，国家计划让位于市场力量。在新形势下，食品的安全越来越成为全社会成员普遍关注的问题。与公众对安全的高期望值相比，目前政府的食品监管体系还不能提供有效的“供给”。
, 百拇医药
现行食品监管体系存在的问题，一是食品安全标准不足，我们对食品的管理还没有从“卫生”转换到“安全”上。二是政出多门，多头管理，让不同的机构同时对安全监管负责，并没有提高食品安全性，相反，分散的监管体系反而成为协调和持续地解决安全问题的障碍。因为不同的政府机构之间并没有明确规定的责任划分，所以很难协调行动。以至于闹出“豆芽菜”到底是属于种植归农业部门监管，还是属于生产加工而归质检部门管这样的笑话。三是条块分割，直接涉及食品安全管理的部门多达八九个，各监管部门有的属“条管”，有的属“块管”。有的部门机构设置到了乡镇，有的仅到县级。条块分割不仅导致了责任的冲突和逃避，而且减少了认真处理安全问题的责任心，弱化了监管的效果。四是缺乏训练有素的监察员。有效监管食品安全，需要训练有素的嗖烊嗽薄?br> 如此看来，如何建立一个有效的食品监管体系的确是一个需要我们认真对待的难题。
当然，一个有效的监管体系并不会自己从天而降，近日读到王绍光教授《煤矿安全生产监管：中国治理模式的转变》一文很受启发。他对煤矿安全生产监管，一个正在崛起的监管体系的分析和概括或许对食品监管体系的建立具有借鉴意义。
, 百拇医药
首先是安全法规的改善。从20世纪90年代中期开始，煤矿安全监管改革主要是巩固、协调和改进各种各样的行政法规，制定更大范围的一般性法律。据不完全统计，有关矿山安全的法律、行政法规有十几项，它们提供了一个法律框架，国家能够在这一框架下更有效地进行安全监管。反观中国的食品监管，我们还缺少这样一个基本的法律框架，以作为食品监管的基础。
其次是制度安排的改进。1999年国务院决定由国家经贸委成立了国家煤矿安全监察局，2003年第十届全国人民代表大会决定将国家煤矿安全监察局升格为由国务院直接领导，这不仅保证了该机构的独立性，而且为该机构能够更有效地开展安全监管工作提供了制度保障。根据国外监管成功经验来看，监管机构的独立性至关重要。
再次是改变监管风格。在市场化的情况下，利润目标经常会超越安全问题，靠企业的自觉来避免安全问题是不可行的，政府的监管就显得非常必要，以使不遵守规则的企业会被发现并受到严厉的惩罚。2000年国务院公布了《煤矿安全监察条例》，其中的第六章完全是关于“惩罚”的，根据情况的严重程度，企业会受到从支付罚款到被吊销经营执照，直至负有责任的企业领导人被追究刑事责任。从目前国内食品领域发生的问题来看，劣质奶粉、地沟油、毒大米等事件的发生，表明传统的监管方式已不能适应市场化后的社会需求，需要思考食品监管方式的转变。
, http://www.100md.com
最后是加强管理和实施。监管成功的关键是实施。煤矿安全监管的实施包括一系列的程序，包括收集在产煤矿的数据和与工作有关的伤亡数据，对每个煤矿进行定期检查，在发现风险超出可接受的范围后发布控制风险的命令，调查违法行为并对违法者进行相应的惩罚等，在需要的时候，还要对死亡事故责任的单位提起诉讼。2003年，国家煤矿安全监察局的专家对24945个煤矿进行了76546次强制检查；中国的煤矿监察人员发出了15种不同类型的184900条提示；调查了3134个案件，对412名不遵守安全规定的人提起诉讼。在监管体制下，信息披露是重要的监管手段，无论是被监管者，还是监管者都需要监管信息。被监管者有义务向社会披露企业或商品的有关信息，而对于监管者来说，披露信息则是其监管的重要手段。
当然，上述煤矿安全监管体系并不见得可完全适用于食品监管，毕竟食品监管与煤矿监管有所不同，比如食品安全监管涉及范围广泛，且十分分散。但笔者以为，监管的基本原理恐怕还是相通的。煤矿安全监管中的监管基本标准的确立、监管机构的独立性问题和监管方式等都具有普适的意义，因而对食品监管也就具有借鉴意义。
总之，在国家放弃对经济的直接控制后，需要形成一个自律监管的社会。当自然和人为的危险无处不在，个人不能独自保证安全的时候，现代社会就成了一个危险的社会。市场力量不仅不能减少这些危险，它们自身反而可能产生新的危险。因此，一个监管型政府的崛起就成为一种必然。
中国政法大学教授 张树义, http://www.100md.com
目前，我国的食品监管体系是基于食品安全管理的权限分属农业、卫生、质检、工商、食品药品监督等多个部门，这种多头、分段管理，经常会产生推诿扯皮的现象，很难形成有效的监管。鉴于食品监管方面存在的问题，如何建立一个有效的食品监管体系已成为当前急需解决的问题。
20世纪50年代早期到70年代晚期，我们的观点是，只有通过公有制和国家计划，政府才能主导国民经济结构，限制有可能危害公众健康、安全和幸福的行为。改革开放以来，政府控制形式发生了变化，国家计划让位于市场力量。在新形势下，食品的安全越来越成为全社会成员普遍关注的问题。与公众对安全的高期望值相比，目前政府的食品监管体系还不能提供有效的“供给”。
, 百拇医药
现行食品监管体系存在的问题，一是食品安全标准不足，我们对食品的管理还没有从“卫生”转换到“安全”上。二是政出多门，多头管理，让不同的机构同时对安全监管负责，并没有提高食品安全性，相反，分散的监管体系反而成为协调和持续地解决安全问题的障碍。因为不同的政府机构之间并没有明确规定的责任划分，所以很难协调行动。以至于闹出“豆芽菜”到底是属于种植归农业部门监管，还是属于生产加工而归质检部门管这样的笑话。三是条块分割，直接涉及食品安全管理的部门多达八九个，各监管部门有的属“条管”，有的属“块管”。有的部门机构设置到了乡镇，有的仅到县级。条块分割不仅导致了责任的冲突和逃避，而且减少了认真处理安全问题的责任心，弱化了监管的效果。四是缺乏训练有素的监察员。有效监管食品安全，需要训练有素的嗖烊嗽薄?br> 如此看来，如何建立一个有效的食品监管体系的确是一个需要我们认真对待的难题。
当然，一个有效的监管体系并不会自己从天而降，近日读到王绍光教授《煤矿安全生产监管：中国治理模式的转变》一文很受启发。他对煤矿安全生产监管，一个正在崛起的监管体系的分析和概括或许对食品监管体系的建立具有借鉴意义。
, 百拇医药
首先是安全法规的改善。从20世纪90年代中期开始，煤矿安全监管改革主要是巩固、协调和改进各种各样的行政法规，制定更大范围的一般性法律。据不完全统计，有关矿山安全的法律、行政法规有十几项，它们提供了一个法律框架，国家能够在这一框架下更有效地进行安全监管。反观中国的食品监管，我们还缺少这样一个基本的法律框架，以作为食品监管的基础。
其次是制度安排的改进。1999年国务院决定由国家经贸委成立了国家煤矿安全监察局，2003年第十届全国人民代表大会决定将国家煤矿安全监察局升格为由国务院直接领导，这不仅保证了该机构的独立性，而且为该机构能够更有效地开展安全监管工作提供了制度保障。根据国外监管成功经验来看，监管机构的独立性至关重要。
再次是改变监管风格。在市场化的情况下，利润目标经常会超越安全问题，靠企业的自觉来避免安全问题是不可行的，政府的监管就显得非常必要，以使不遵守规则的企业会被发现并受到严厉的惩罚。2000年国务院公布了《煤矿安全监察条例》，其中的第六章完全是关于“惩罚”的，根据情况的严重程度，企业会受到从支付罚款到被吊销经营执照，直至负有责任的企业领导人被追究刑事责任。从目前国内食品领域发生的问题来看，劣质奶粉、地沟油、毒大米等事件的发生，表明传统的监管方式已不能适应市场化后的社会需求，需要思考食品监管方式的转变。
, http://www.100md.com
最后是加强管理和实施。监管成功的关键是实施。煤矿安全监管的实施包括一系列的程序，包括收集在产煤矿的数据和与工作有关的伤亡数据，对每个煤矿进行定期检查，在发现风险超出可接受的范围后发布控制风险的命令，调查违法行为并对违法者进行相应的惩罚等，在需要的时候，还要对死亡事故责任的单位提起诉讼。2003年，国家煤矿安全监察局的专家对24945个煤矿进行了76546次强制检查；中国的煤矿监察人员发出了15种不同类型的184900条提示；调查了3134个案件，对412名不遵守安全规定的人提起诉讼。在监管体制下，信息披露是重要的监管手段，无论是被监管者，还是监管者都需要监管信息。被监管者有义务向社会披露企业或商品的有关信息，而对于监管者来说，披露信息则是其监管的重要手段。
当然，上述煤矿安全监管体系并不见得可完全适用于食品监管，毕竟食品监管与煤矿监管有所不同，比如食品安全监管涉及范围广泛，且十分分散。但笔者以为，监管的基本原理恐怕还是相通的。煤矿安全监管中的监管基本标准的确立、监管机构的独立性问题和监管方式等都具有普适的意义，因而对食品监管也就具有借鉴意义。
总之，在国家放弃对经济的直接控制后，需要形成一个自律监管的社会。当自然和人为的危险无处不在，个人不能独自保证安全的时候，现代社会就成了一个危险的社会。市场力量不仅不能减少这些危险，它们自身反而可能产生新的危险。因此，一个监管型政府的崛起就成为一种必然。
中国政法大学教授 张树义, http://www.100md.com