挨了“板子”该思痛——四起有关药品零售连锁企业违法案件一览
近年来，药品零售连锁经营发展迅速。据统计，连锁药店在一些大中城市里已占药品零售份额的60%强。这给药品监督执法提出了一系列新问题，如连锁公司对门店配送药品是否构成药品销售？连锁公司对直营门店配送药品与对加盟门店配送药品在性质上有什么不同？连锁门店违反药品管理法规，应当以谁作为处罚对象？辖区之外的连锁公司通过本辖区的直营门店销售假药，当地药品监管部门是否具有行政处罚管辖权？这些问题困扰着药品监管执法人员。
目前药品零售连锁主要有两种模式：直营模式和特许加盟模式。加盟模式中的有关法律责任问题，本报今年4月8日3版已做过相关探讨。今天，本版刊发相关文章，介绍N药品监管局(以下简称N局)、Z药品监管局(以下简称Z局)近年办理的4起药品零售连锁企业销售假药案件，同时在B3版刊登相关探讨分析文章，希望对基层药品监管执法人员正确处理相关问题有所帮助。
——编者按
■案例一：直营门店擅自购进销售假药处理门店
, 百拇医药
2005年3月28日，N局接举报：Z药品连锁公司的几家门店销售的“京都念慈庵蜜炼川贝枇杷膏”可能是假冒产品。经N局下属的Z局调查,确为假冒。
W门店等8家药店，是Z连锁公司的直营门店，但8家药店的负责人均与公司签订了“目标管理责任书”，实行“独立核算、自主经营、自负盈亏”。2005年2月底，未经公司同意，这8家门店从非法渠道购进了假冒的“蜜炼川贝枇杷膏”。
对此案该如何处理，Z局执法人员产生了分歧，有人认为，连锁公司是企业法人，门店是其直营门店，应当将连锁公司作为被处罚主体。有人认为，这8家门店虽为直营店，但都与公司签订了“目标管理责任书”，且违法行为是自主行为，公司并不知情，所以应处罚门店。经过讨论，Z局最终以8家门店为被处罚主体，分别对其实施了处罚。
■案例二：直营门店销售公司配送的假药处理公司
2005年6月20日，Z局执法人员在对Z连锁公司S门店进屑觳槭保⑾制湎?br>的“柠檬烯胶囊”无药品批准文号。该产品系从Z连锁公司的委托配送单位某医药公司购进的。查医药公司销售记录，其共向Z连锁公司下属72家直营门店销售了该药品。
, 百拇医药
2005年6月26日，Z连锁公司负责人到Z局反映：公司下属直营门店此次销售假药，是公司统一配送造成的，公司愿意承担责任。
Z局内部对此产生了分歧：有的执法人员提出，门店分别取得了《药品经营许可证》、《营业执照》，属于行政相对人，又是自主经营，应立案查处门店。有的认为，门店销售假药的违法行为是公司统一配送造成的，责任在公司。最终，Z局对Z连锁公司实施了处罚。
■案例三：异地公司配送假药处理门店
2005年10月17日，Z局执法人员对N连锁公司L分店进行检查，发现某种药品为假药。N连锁公司经营方式为零售(连锁)，在N地区注册，L分店是其在Z局辖区内开设的直营零售药店，负责人为N连锁公司的法定代表人。公司配送该药10盒，目前已售出一盒。
在Z局向L分店下达《行政处罚事先告知书》后，N连锁公司法定代表人在陈述中称：L分店是公司投资设立的分支机构，其资产、财产、人员都属公司所有，面向消费者销售药品是公司销售行为的延续，而不是L分店的销售行为，应处罚公司而不是门店。N连锁公司不在Z局辖区，应当移送N局处理。
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关于此案，Z局内部也产生了分歧，一种意见认为，销售药品应当实现“标的物”——药品的所有权的转移，公司配送给直营门店的药品，其所有权仍然属于公司并未转移，直营门店不是独立的经济体，不独立承担法律责任，所以，应当是N连锁公司销售假药。但其行为“结果地”在Z局辖区，Z局有权查处N连锁公司。另一种意见认为，L分店有自己拿啤⒕氐恪⒕段А⑷嗽薄⒕枋?br>其面向消费者从事药品销售活动，属于自己的行为。其违法行为构成要件与连锁公司的违法行为构成要件完全不同，不是同一个违法行为。N连锁公司也构成违法销售假药。行为发生地为N地区起至Z地区止，可认定N地区为主要行为发生地，移送N局处理。
经过认真讨论，Z局最终认定：L分店是经核准成立的药品经营企业，工商部门登记注册的性质并不能改变其作为药品监督行政相对人的地位，只是确定法律责任最后承担人的依据而已。L分店是N连锁公司直接经营的分支机构，该违法行为无论处理谁，法律责任的最后承担人都一样。因此，Z局决定将N连锁公司L分店作为违法行为主体，依法给予行政处罚。
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■案例四：异地公司“销售”假药处理公司和门店
2005年11月30日，Z局执法人员到M连锁公司G门店进行检查，发现标示山西某药业有限公司生产的“固本延龄丸”为假药。
经查，G门店为在N地区注册的M连锁公司，跨区域在Z局辖区设立的直营零售连锁药店；2005年11月8日，M连锁公司向G门店配送该药品10盒。
在该案调查期间，Z局发现M连锁公司H门店也销售了该种药品。H门店为M连锁的直营门店，但门店负责人与公司签订了“目标管理责任书”，实行自主经营。
Z局执法人员认为，本案与“案例三”基本相同，不同点在于H门店为“自主经营直营店”。
H门店负责人对药品有处分的权利。从法律上来说，H门店的最后法律责任承担人虽然是M连锁公司。但是，在其向H门店配送药品时，药品的所有权已发生转移。可以认定M连锁公司向H门店配送药品属于销售药品，应当移送N局处理；对M连锁公司向G门店配送该种药品10盒是否为销售行为，应交蒒局决定是否追究其法律责任，可一并移送。
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2006年2月13日，Z局决定：对M连锁公司G、H门店分别作出没收违法所得、没收假药、罚款的行政处罚；对M连锁公司向H门店销售假药的行为和向G门店配送假药的行为，移送N局处理。
N局受理该案后，执法人员对M连锁公司向H门店销售假药的行为基本认可。对M连锁公司向G门店配送假药的行为该怎样处理，产生两种观点。第一种意见认为，连锁公司向直营连锁门店配送药品不属于销售行为。Z局已对G门店的违法行为给予了处罚，N局处罚M连锁公司时，不应将其向G门店配送药品部分再计算在内。否则，违背“一事不再罚原则”。第二种意见认为，连锁公司配送药品是否是销售行为，不应该有两种标准。既然认定M连锁公司向“自主经营直营店”配送药品属于销售，向“直营连锁门店”配送药品也该认定为销售。对M连锁公司进行处理时，应将其向G门店“销售”药品部分计算在内。
N局执法人员之所以存在这样的分歧，是因为对什么是“同一个违法行为”和行为人、当事人与法律责任最后承担人理解不一致。
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根据《行政处罚法》第二十四条的规定，“一事不再罚原则”是指对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。“直营连锁店”的违法销售行为与连锁公司的违法销售行为，构成要件并不相同。首先，主体不同。也就是说，实施该行为的并不是同一个人；其次，客观事实中，销售货值金额不同，取得的违法所得不同。因此，不应该是“同一个违法行为”。
根据《药品管理法》第十四条、第十五条和《药品管理法实施条例》第十二条的规定，投资人开办药品经营企业的程序、条件都是一样的。都必须取得《药品经营许可证》后，才能办理工套⒉岬羌恰F涫粲谄笠捣ㄈ恕⒎欠ㄈ俗橹蛘?br>法人分支机构，只有工商登记后才会明了。任何一个取得了《药品经营许可证》的药店，都应当是从事药品销售活动的行为人。
作为行为人来说，药品零售连锁公司的分支机构，并不等同于企业内部工作机构(如中药部、西药部)和经法定代表人授权的药品销售人员。它有自己的名称、经营地点、经营范围、人员、经营设施，面向消费者从事药品销售活动，属于自己的行为。而内部工作机构及销售人员，在职责、职权及委托授权范围内的活动则是公司行为。分支机构与法人、自然人或合伙设立的独立非法人组织的性质基本相同，从行政法律关系来看，应该属于“非法人组织”的范畴。
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实施了违法行为的行政相对人，应为被处罚主体，与最后的经济承担人可能是同一人，也可能不是同一人。这完全取决于工商登记时的性质。在执行阶段，最后的经济承担人可能成为被执行人，进而成为当事人。本案中“直营连锁店”是其违法行为的法律责任人，最后的经济承担人是M连锁公司。其以自己的财产为限承担有限责任。M连锁公司在G门店向消费者销售药品的活动中，始终不是行为人，而只是最后的经济承担人。只有在向G门店配送药品时，才是行为人，也是自己行为的最后经济承担人。
2006年3月12日，N局将M连锁公司向G门店配送的药品作为销售药品处理，对其向G、H门店销售假药的行为进行了处罚。
(有关法律责任分析文章详见今日B3版)
(刘正强 陈道恒 陈兴国), http://www.100md.com(刘正强；陈道恒；陈兴国)
目前药品零售连锁主要有两种模式：直营模式和特许加盟模式。加盟模式中的有关法律责任问题，本报今年4月8日3版已做过相关探讨。今天，本版刊发相关文章，介绍N药品监管局(以下简称N局)、Z药品监管局(以下简称Z局)近年办理的4起药品零售连锁企业销售假药案件，同时在B3版刊登相关探讨分析文章，希望对基层药品监管执法人员正确处理相关问题有所帮助。
——编者按
■案例一：直营门店擅自购进销售假药处理门店
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2005年3月28日，N局接举报：Z药品连锁公司的几家门店销售的“京都念慈庵蜜炼川贝枇杷膏”可能是假冒产品。经N局下属的Z局调查,确为假冒。
W门店等8家药店，是Z连锁公司的直营门店，但8家药店的负责人均与公司签订了“目标管理责任书”，实行“独立核算、自主经营、自负盈亏”。2005年2月底，未经公司同意，这8家门店从非法渠道购进了假冒的“蜜炼川贝枇杷膏”。
对此案该如何处理，Z局执法人员产生了分歧，有人认为，连锁公司是企业法人，门店是其直营门店，应当将连锁公司作为被处罚主体。有人认为，这8家门店虽为直营店，但都与公司签订了“目标管理责任书”，且违法行为是自主行为，公司并不知情，所以应处罚门店。经过讨论，Z局最终以8家门店为被处罚主体，分别对其实施了处罚。
■案例二：直营门店销售公司配送的假药处理公司
2005年6月20日，Z局执法人员在对Z连锁公司S门店进屑觳槭保⑾制湎?br>的“柠檬烯胶囊”无药品批准文号。该产品系从Z连锁公司的委托配送单位某医药公司购进的。查医药公司销售记录，其共向Z连锁公司下属72家直营门店销售了该药品。
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2005年6月26日，Z连锁公司负责人到Z局反映：公司下属直营门店此次销售假药，是公司统一配送造成的，公司愿意承担责任。
Z局内部对此产生了分歧：有的执法人员提出，门店分别取得了《药品经营许可证》、《营业执照》，属于行政相对人，又是自主经营，应立案查处门店。有的认为，门店销售假药的违法行为是公司统一配送造成的，责任在公司。最终，Z局对Z连锁公司实施了处罚。
■案例三：异地公司配送假药处理门店
2005年10月17日，Z局执法人员对N连锁公司L分店进行检查，发现某种药品为假药。N连锁公司经营方式为零售(连锁)，在N地区注册，L分店是其在Z局辖区内开设的直营零售药店，负责人为N连锁公司的法定代表人。公司配送该药10盒，目前已售出一盒。
在Z局向L分店下达《行政处罚事先告知书》后，N连锁公司法定代表人在陈述中称：L分店是公司投资设立的分支机构，其资产、财产、人员都属公司所有，面向消费者销售药品是公司销售行为的延续，而不是L分店的销售行为，应处罚公司而不是门店。N连锁公司不在Z局辖区，应当移送N局处理。
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关于此案，Z局内部也产生了分歧，一种意见认为，销售药品应当实现“标的物”——药品的所有权的转移，公司配送给直营门店的药品，其所有权仍然属于公司并未转移，直营门店不是独立的经济体，不独立承担法律责任，所以，应当是N连锁公司销售假药。但其行为“结果地”在Z局辖区，Z局有权查处N连锁公司。另一种意见认为，L分店有自己拿啤⒕氐恪⒕段А⑷嗽薄⒕枋?br>其面向消费者从事药品销售活动，属于自己的行为。其违法行为构成要件与连锁公司的违法行为构成要件完全不同，不是同一个违法行为。N连锁公司也构成违法销售假药。行为发生地为N地区起至Z地区止，可认定N地区为主要行为发生地，移送N局处理。
经过认真讨论，Z局最终认定：L分店是经核准成立的药品经营企业，工商部门登记注册的性质并不能改变其作为药品监督行政相对人的地位，只是确定法律责任最后承担人的依据而已。L分店是N连锁公司直接经营的分支机构，该违法行为无论处理谁，法律责任的最后承担人都一样。因此，Z局决定将N连锁公司L分店作为违法行为主体，依法给予行政处罚。
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■案例四：异地公司“销售”假药处理公司和门店
2005年11月30日，Z局执法人员到M连锁公司G门店进行检查，发现标示山西某药业有限公司生产的“固本延龄丸”为假药。
经查，G门店为在N地区注册的M连锁公司，跨区域在Z局辖区设立的直营零售连锁药店；2005年11月8日，M连锁公司向G门店配送该药品10盒。
在该案调查期间，Z局发现M连锁公司H门店也销售了该种药品。H门店为M连锁的直营门店，但门店负责人与公司签订了“目标管理责任书”，实行自主经营。
Z局执法人员认为，本案与“案例三”基本相同，不同点在于H门店为“自主经营直营店”。
H门店负责人对药品有处分的权利。从法律上来说，H门店的最后法律责任承担人虽然是M连锁公司。但是，在其向H门店配送药品时，药品的所有权已发生转移。可以认定M连锁公司向H门店配送药品属于销售药品，应当移送N局处理；对M连锁公司向G门店配送该种药品10盒是否为销售行为，应交蒒局决定是否追究其法律责任，可一并移送。
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2006年2月13日，Z局决定：对M连锁公司G、H门店分别作出没收违法所得、没收假药、罚款的行政处罚；对M连锁公司向H门店销售假药的行为和向G门店配送假药的行为，移送N局处理。
N局受理该案后，执法人员对M连锁公司向H门店销售假药的行为基本认可。对M连锁公司向G门店配送假药的行为该怎样处理，产生两种观点。第一种意见认为，连锁公司向直营连锁门店配送药品不属于销售行为。Z局已对G门店的违法行为给予了处罚，N局处罚M连锁公司时，不应将其向G门店配送药品部分再计算在内。否则，违背“一事不再罚原则”。第二种意见认为，连锁公司配送药品是否是销售行为，不应该有两种标准。既然认定M连锁公司向“自主经营直营店”配送药品属于销售，向“直营连锁门店”配送药品也该认定为销售。对M连锁公司进行处理时，应将其向G门店“销售”药品部分计算在内。
N局执法人员之所以存在这样的分歧，是因为对什么是“同一个违法行为”和行为人、当事人与法律责任最后承担人理解不一致。
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根据《行政处罚法》第二十四条的规定，“一事不再罚原则”是指对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。“直营连锁店”的违法销售行为与连锁公司的违法销售行为，构成要件并不相同。首先，主体不同。也就是说，实施该行为的并不是同一个人；其次，客观事实中，销售货值金额不同，取得的违法所得不同。因此，不应该是“同一个违法行为”。
根据《药品管理法》第十四条、第十五条和《药品管理法实施条例》第十二条的规定，投资人开办药品经营企业的程序、条件都是一样的。都必须取得《药品经营许可证》后，才能办理工套⒉岬羌恰F涫粲谄笠捣ㄈ恕⒎欠ㄈ俗橹蛘?br>法人分支机构，只有工商登记后才会明了。任何一个取得了《药品经营许可证》的药店，都应当是从事药品销售活动的行为人。
作为行为人来说，药品零售连锁公司的分支机构，并不等同于企业内部工作机构(如中药部、西药部)和经法定代表人授权的药品销售人员。它有自己的名称、经营地点、经营范围、人员、经营设施，面向消费者从事药品销售活动，属于自己的行为。而内部工作机构及销售人员，在职责、职权及委托授权范围内的活动则是公司行为。分支机构与法人、自然人或合伙设立的独立非法人组织的性质基本相同，从行政法律关系来看，应该属于“非法人组织”的范畴。
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实施了违法行为的行政相对人，应为被处罚主体，与最后的经济承担人可能是同一人，也可能不是同一人。这完全取决于工商登记时的性质。在执行阶段，最后的经济承担人可能成为被执行人，进而成为当事人。本案中“直营连锁店”是其违法行为的法律责任人，最后的经济承担人是M连锁公司。其以自己的财产为限承担有限责任。M连锁公司在G门店向消费者销售药品的活动中，始终不是行为人，而只是最后的经济承担人。只有在向G门店配送药品时，才是行为人，也是自己行为的最后经济承担人。
2006年3月12日，N局将M连锁公司向G门店配送的药品作为销售药品处理，对其向G、H门店销售假药的行为进行了处罚。
(有关法律责任分析文章详见今日B3版)
(刘正强 陈道恒 陈兴国), http://www.100md.com(刘正强；陈道恒；陈兴国)