合议、集体讨论与司法判断
2005年1月，某市食品药品监管局查获黄某无证经营药品案，案件经合议后，做出没收其全部药品及违法所得3万多元,并处19万元罚款的行政处罚决定。黄某不服，提起行政诉讼,当地人民法院审理后认为,根据《行政处罚法》第三十八条第二款的规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案显属较重的行政处罚,但被告未进行集体讨论就做出行政处罚决定，属于程序违法，于是判决撤销了原行政处罚决定。合议与集体讨论到底有何不同？二者在司法判断中地位怎样？又是如何影响司法判断的？这些疑惑在您看完本篇文章后或许会得到释解。
——编者按
食品药品监管部门办理行政处罚案件与合议、集体讨论这两个具体操作程序密切相关，执法人员对此也比较熟悉，但对两者的不同性质和适用范围所带来的不同司法判断却了解甚少，这就容易造成程序违法，导致行政处罚决定被撤销。
■合议是规章规范的内部行为
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《药品监督行政处罚程序规定》第二十七条规定：“承办人提交案件调查终结报告后，药品监督管理部门应当组织3人以上有关人员对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度，以及办案程序进行合议，并填写《案件合议记录》。”据此可知，合议的性质具有以下两个基本特征：第一，合议是规章规范行为。《行政处罚法》没有规定适用一般程序办理的行政处罚案件应当进行合议，而药品监管行政处罚案件的合议是由《药品监督行政处罚程序规定》设定的。《行政处罚法》是法律，而《药品监督行政处罚程序规定》属于部门规章。所以，药品监管执法人员未经合议就做出行政处罚决定，只是程序违规行为，而不是程序违法行为。第二，合议是药品监管部门的内部行为。药品监管行政处罚案件的合议虽是一个具有决定性意义的程序，且对提高办案质量和增强内部办案透明度都有积极意义，但它是由药品监管部门内部人员组成讨论并在内部进行的程序，属于内部监督机制和民主制度的组成部分，对外是不具独立法律意义的行政行为，因而合议结果对外不直接产生法律效力，只是作为做出行政处罚决定的内部依据。
合议性质的这两个特征说明：行政处罚决定对外所产生的法律效力，一般不因是否经过合议而受影响。
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■集体讨论是法律规范的内部行为
《行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”据此规定，行政机关对重大复杂的行政处罚案件做出决定的，除按一般程序办理外，还要进行集体讨论决定，因此，在具备法定条件的情况下，集体讨论决定就成为必经程序，依法应当集体讨论而未经集体讨论就作出行政处罚决定的，则是程序违法行为。
■合议与集体讨论的区别
《行政处罚法》和《药品监督行政处罚程序规定》设置合议、集体讨论制度的主要目的，都是为了充分发扬内部民主，防止行政机关负责人和执法人员个人独断，减少违法行政处罚，从而保证行政处罚的正确性和合法性。二者除了上述不同外，适用范围也有所不同。
合议对所有适用一般程序办理的行政处罚案件都适用，即使是重大复杂案件，也应当按照一般程序办理，只是需要增加集体讨论决定这一程序而已。但集体讨论决定需要有两种法定情形：一是案件情节复杂，二是对重大违法行为给予较重的行政处罚。这两种情形之间的关系是：对“重大违法行为给予较重的行政处罚”的，不论情节是否复杂，都应当集体讨论决定；案件“情节复杂”的，不论违法行为是否重大，也不论是否给予较重的行政处罚，也都应集体讨论决定。
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■司法审查的基本判断
由于合议与集体讨论的上述性质和范围不同，司法对两者进行审查判断的情况也有所不同，这与人民法院审理行政案件以法律、行政法规为依据，规章仅作参照的法律适用直接相关。
集体讨论决定因是法律规范行为，所以，行政机关应当集体讨论而未经集体讨论就做出行政处罚决定的，属于违反《行政处罚法》第三十八条第二款规定的程序违法行为，人民法院就会以程序违法为由判决撤销。
合议是规章规范的内部行为和内部程序，行政审判对规章规定仅作“参照”，所以，人民法院在合法性审查时，一般不把这种行为作为违法行为进行审查，一般也不会以此为由而撤销行政处罚决定。但也有例外情形，譬如，法官在审理行政案件时发现有可疑之处(如执法人员在办案中有徇私舞弊等问题而不合议，可能影响公正处罚的)，但又无其他合法理由判决撤销的，就有可能以未经合议而违反程序为由，参照规章规定来判决撤销。
此外，合议不能代替集体讨论。重大复杂案件虽然已经合议，但没有经过集体讨论就做出处罚决定的，也属于程序违法行为，人民法院也会判决撤销。但没有进行合议就由集体讨论决定的，基于上述同样的理由，并不违反法定程序。需要注意的是，行政处罚案件被人民法院以“未经集体讨论”为由撤销后，行政机关可以再进行集体讨论，然后重新做出行政处罚决定。
浙江省永嘉县食品药品监管局 金永熙
本文属学术性探讨，除法律法规具体规定外，不作为执法依据。, 百拇医药
——编者按
食品药品监管部门办理行政处罚案件与合议、集体讨论这两个具体操作程序密切相关，执法人员对此也比较熟悉，但对两者的不同性质和适用范围所带来的不同司法判断却了解甚少，这就容易造成程序违法，导致行政处罚决定被撤销。
■合议是规章规范的内部行为
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《药品监督行政处罚程序规定》第二十七条规定：“承办人提交案件调查终结报告后，药品监督管理部门应当组织3人以上有关人员对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度，以及办案程序进行合议，并填写《案件合议记录》。”据此可知，合议的性质具有以下两个基本特征：第一，合议是规章规范行为。《行政处罚法》没有规定适用一般程序办理的行政处罚案件应当进行合议，而药品监管行政处罚案件的合议是由《药品监督行政处罚程序规定》设定的。《行政处罚法》是法律，而《药品监督行政处罚程序规定》属于部门规章。所以，药品监管执法人员未经合议就做出行政处罚决定，只是程序违规行为，而不是程序违法行为。第二，合议是药品监管部门的内部行为。药品监管行政处罚案件的合议虽是一个具有决定性意义的程序，且对提高办案质量和增强内部办案透明度都有积极意义，但它是由药品监管部门内部人员组成讨论并在内部进行的程序，属于内部监督机制和民主制度的组成部分，对外是不具独立法律意义的行政行为，因而合议结果对外不直接产生法律效力，只是作为做出行政处罚决定的内部依据。
合议性质的这两个特征说明：行政处罚决定对外所产生的法律效力，一般不因是否经过合议而受影响。
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■集体讨论是法律规范的内部行为
《行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”据此规定，行政机关对重大复杂的行政处罚案件做出决定的，除按一般程序办理外，还要进行集体讨论决定，因此，在具备法定条件的情况下，集体讨论决定就成为必经程序，依法应当集体讨论而未经集体讨论就作出行政处罚决定的，则是程序违法行为。
■合议与集体讨论的区别
《行政处罚法》和《药品监督行政处罚程序规定》设置合议、集体讨论制度的主要目的，都是为了充分发扬内部民主，防止行政机关负责人和执法人员个人独断，减少违法行政处罚，从而保证行政处罚的正确性和合法性。二者除了上述不同外，适用范围也有所不同。
合议对所有适用一般程序办理的行政处罚案件都适用，即使是重大复杂案件，也应当按照一般程序办理，只是需要增加集体讨论决定这一程序而已。但集体讨论决定需要有两种法定情形：一是案件情节复杂，二是对重大违法行为给予较重的行政处罚。这两种情形之间的关系是：对“重大违法行为给予较重的行政处罚”的，不论情节是否复杂，都应当集体讨论决定；案件“情节复杂”的，不论违法行为是否重大，也不论是否给予较重的行政处罚，也都应集体讨论决定。
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■司法审查的基本判断
由于合议与集体讨论的上述性质和范围不同，司法对两者进行审查判断的情况也有所不同，这与人民法院审理行政案件以法律、行政法规为依据，规章仅作参照的法律适用直接相关。
集体讨论决定因是法律规范行为，所以，行政机关应当集体讨论而未经集体讨论就做出行政处罚决定的，属于违反《行政处罚法》第三十八条第二款规定的程序违法行为，人民法院就会以程序违法为由判决撤销。
合议是规章规范的内部行为和内部程序，行政审判对规章规定仅作“参照”，所以，人民法院在合法性审查时，一般不把这种行为作为违法行为进行审查，一般也不会以此为由而撤销行政处罚决定。但也有例外情形，譬如，法官在审理行政案件时发现有可疑之处(如执法人员在办案中有徇私舞弊等问题而不合议，可能影响公正处罚的)，但又无其他合法理由判决撤销的，就有可能以未经合议而违反程序为由，参照规章规定来判决撤销。
此外，合议不能代替集体讨论。重大复杂案件虽然已经合议，但没有经过集体讨论就做出处罚决定的，也属于程序违法行为，人民法院也会判决撤销。但没有进行合议就由集体讨论决定的，基于上述同样的理由，并不违反法定程序。需要注意的是，行政处罚案件被人民法院以“未经集体讨论”为由撤销后，行政机关可以再进行集体讨论，然后重新做出行政处罚决定。
浙江省永嘉县食品药品监管局 金永熙
本文属学术性探讨，除法律法规具体规定外，不作为执法依据。, 百拇医药