关于创新执法监督检查模式的思考
目前各级食品药品监管机关均建立了行政执法监督检查制度。该制度实行以来，对规范执法行为发挥了积极作用，但也存在一些不足,如耗时、费人力、滞后以及矫正效果弱等。如何才能不断完善执法监督检查制度,深圳市食品药品监管局进行了积极探索,实行每月案卷备案通报制，不失为对执法监督检查模式的一种创新。
——编者按
《行政处罚法》第五十三条第一款规定：“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。”据此，县以上各级人民政府以及各级行政执法机关内部都建立了执法监督检查制度。常规的执法监督检查大多采取每年一至二次抽查案卷集中检视的模式，具体方式方法不外乎各办案单位自查、案卷检查、现场检查并反馈意见。
■常规执法监督检查的弊端
常规的执法监督检查虽然能够比较全面地反映某一阶段的案件办理情况，各种问题暴露得也较为充分，但其缺陷也显而易见：第一，耗时长，从检查开始到进行最终的通报一般需时一个月左右；第二，费人力，大量抽查案卷进行审查需要耗费一定的人力资源；第三，滞后性，检查结果无论好坏都只是对过去工作的评价，换言之，有错漏的案卷已经无法得到更正；第四，矫正效果弱，大规模地抽查案卷决定了通报内容只能是总结归纳出具有代表性的问题，而不可能对具体的案卷一一进行评论。每年一到两次泛泛提出几类问题(即使是重复出现的问题)，对繁忙的一线执法人员而言，实质性的触动要大打折扣，结果是产生新问题的同时，老问题依旧未解决。
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■探索创新执法监督检查模式
常规执法监督检查有其长处，所以应在保持常规执法监督检查的基础上，再设计新的监督模式。新的监督模式必须针对常规执法监督检查固有的几大缺陷，从即时性、矫正性、针对性三方面进行根本性创新，同时还必须考虑人力资源集约化，否则过多占用人力，该工作的投入产出比必定失衡而导致无法长期坚持。另外，执法监督必须有物质基础，否则是无本之源，因此案卷审查仍不可少。综合以上几个因素，选择案件办理过程中的关键案卷进行节点控制，是比较理想的方法。从案件办理过程形成的一系列案卷看，较具代表性的当属立案申请表、行政处罚结案报告、中止文书以及终止文书，这几个文书处于案件办理流程的首、尾位置，按一定时期将其遴选出来实行备案监督，基本上能达到动态监督的效果。其优点在于：第一，案卷少，有效地解放人力，使短时段内的监督成为可能；第二，反应快，办案过程中出现的瑕疵能得到及时纠正；第三，有针对性，每一个案卷中的问题都能落实到具体的办案人，足以让其产生足够的重视。
■实施案卷备案通报制
, 百拇医药
按照以上思路，深圳市食品药品监管局出台了《立案、结案、中止和终止的备案工作程序》，要求下属办案单位在一定期限内将立案申请表、行政处罚结案报告、中止文书以及终止文书报送备案。该工作由专人负责，督促办案单位每月按时报送备案案卷，对备案情况进行汇总统计后予以通报。按月通报备案情况的探索经历了三个阶段：
一、汇总通报备案案卷。备案工作刚开始时，仅有备案要求，而未进行通报。各办案部门不同程度地存在重视不足的情况，备案工作拖沓，有时还漏备。针对这种情况，深圳市局开始对每月各办案部门的备案情况进行通报，集中反映各办案部门的工作成果。此举使办案部门备案积极性大增，保证了备案通报工作的进一步深入。
二、对案卷规范程度、处罚程序和实体内容进行点评。通过点评，对案件办理时效、调查过程等各个环节进行适时监督，并且有针对性地对执法中的难点、热点问题进行探讨。这使备案通报在规范执法、防止偏差方面卓有成效。同时，办案部门通过总结通报中的问题，开始探索建立高效规范的办案模板，提升了备案通报的“附加值”。
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三、启用数据分类分析表格。为使通报深入发挥作用，深圳市局启用了“备案案卷数据分类统计表”。该表的启用使备案通报进一步起到全局性分析统计的功能，通过对案件来源、违法主体、违法事由、案件类别、处罚额的分类分析，基本反映出当月各办案部门的执法力量投入、案件发生趋势、处罚力度等信息，为建立科学有效的执法绩效评估体系打下了初步基础。
案卷备案通报可以实现以下几个目的：一是案卷规范、统一。二是促进了各办案部门横向交流联系，使变更经营地点从事违法活动的行为无处遁形，有利于各执法部门及时发现，从严惩处。三是及时反映全局每月行政执法工作全貌，能够使局政策法规研究工作更贴近于执法实践，各办案单位通过横向对比，有利于研究把握现阶段违法案件的集中领域以及发展趋势，从而实现政策研究与基层执法的双赢互动。
当然，创新执法监督模式的思路不必宥于审查案卷本身，在监督模式上还有更多的选择，如对典型案件采取模拟听证，让人大代表、政协委员或者专业法律顾问介入执法监督检查等，对执法监督也有独到的功效和意义，值得行政执法机关深入探索。
深圳市食品药品监管局 李颖, 百拇医药
——编者按
《行政处罚法》第五十三条第一款规定：“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。”据此，县以上各级人民政府以及各级行政执法机关内部都建立了执法监督检查制度。常规的执法监督检查大多采取每年一至二次抽查案卷集中检视的模式，具体方式方法不外乎各办案单位自查、案卷检查、现场检查并反馈意见。
■常规执法监督检查的弊端
常规的执法监督检查虽然能够比较全面地反映某一阶段的案件办理情况，各种问题暴露得也较为充分，但其缺陷也显而易见：第一，耗时长，从检查开始到进行最终的通报一般需时一个月左右；第二，费人力，大量抽查案卷进行审查需要耗费一定的人力资源；第三，滞后性，检查结果无论好坏都只是对过去工作的评价，换言之，有错漏的案卷已经无法得到更正；第四，矫正效果弱，大规模地抽查案卷决定了通报内容只能是总结归纳出具有代表性的问题，而不可能对具体的案卷一一进行评论。每年一到两次泛泛提出几类问题(即使是重复出现的问题)，对繁忙的一线执法人员而言，实质性的触动要大打折扣，结果是产生新问题的同时，老问题依旧未解决。
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■探索创新执法监督检查模式
常规执法监督检查有其长处，所以应在保持常规执法监督检查的基础上，再设计新的监督模式。新的监督模式必须针对常规执法监督检查固有的几大缺陷，从即时性、矫正性、针对性三方面进行根本性创新，同时还必须考虑人力资源集约化，否则过多占用人力，该工作的投入产出比必定失衡而导致无法长期坚持。另外，执法监督必须有物质基础，否则是无本之源，因此案卷审查仍不可少。综合以上几个因素，选择案件办理过程中的关键案卷进行节点控制，是比较理想的方法。从案件办理过程形成的一系列案卷看，较具代表性的当属立案申请表、行政处罚结案报告、中止文书以及终止文书，这几个文书处于案件办理流程的首、尾位置，按一定时期将其遴选出来实行备案监督，基本上能达到动态监督的效果。其优点在于：第一，案卷少，有效地解放人力，使短时段内的监督成为可能；第二，反应快，办案过程中出现的瑕疵能得到及时纠正；第三，有针对性，每一个案卷中的问题都能落实到具体的办案人，足以让其产生足够的重视。
■实施案卷备案通报制
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按照以上思路，深圳市食品药品监管局出台了《立案、结案、中止和终止的备案工作程序》，要求下属办案单位在一定期限内将立案申请表、行政处罚结案报告、中止文书以及终止文书报送备案。该工作由专人负责，督促办案单位每月按时报送备案案卷，对备案情况进行汇总统计后予以通报。按月通报备案情况的探索经历了三个阶段：
一、汇总通报备案案卷。备案工作刚开始时，仅有备案要求，而未进行通报。各办案部门不同程度地存在重视不足的情况，备案工作拖沓，有时还漏备。针对这种情况，深圳市局开始对每月各办案部门的备案情况进行通报，集中反映各办案部门的工作成果。此举使办案部门备案积极性大增，保证了备案通报工作的进一步深入。
二、对案卷规范程度、处罚程序和实体内容进行点评。通过点评，对案件办理时效、调查过程等各个环节进行适时监督，并且有针对性地对执法中的难点、热点问题进行探讨。这使备案通报在规范执法、防止偏差方面卓有成效。同时，办案部门通过总结通报中的问题，开始探索建立高效规范的办案模板，提升了备案通报的“附加值”。
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三、启用数据分类分析表格。为使通报深入发挥作用，深圳市局启用了“备案案卷数据分类统计表”。该表的启用使备案通报进一步起到全局性分析统计的功能，通过对案件来源、违法主体、违法事由、案件类别、处罚额的分类分析，基本反映出当月各办案部门的执法力量投入、案件发生趋势、处罚力度等信息，为建立科学有效的执法绩效评估体系打下了初步基础。
案卷备案通报可以实现以下几个目的：一是案卷规范、统一。二是促进了各办案部门横向交流联系，使变更经营地点从事违法活动的行为无处遁形，有利于各执法部门及时发现，从严惩处。三是及时反映全局每月行政执法工作全貌，能够使局政策法规研究工作更贴近于执法实践，各办案单位通过横向对比，有利于研究把握现阶段违法案件的集中领域以及发展趋势，从而实现政策研究与基层执法的双赢互动。
当然，创新执法监督模式的思路不必宥于审查案卷本身，在监督模式上还有更多的选择，如对典型案件采取模拟听证，让人大代表、政协委员或者专业法律顾问介入执法监督检查等，对执法监督也有独到的功效和意义，值得行政执法机关深入探索。
深圳市食品药品监管局 李颖, 百拇医药