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完善制度 建立机构——药品联合执法的难点及对策探析
http://www.100md.com 2007年5月19日 72(总第3380期)
     药品是一种特殊商品,药品违法行为的主要执法主体是各级食品药品监管部门。但是,在涉及药品广告、邮寄药品、非法行医、药品价格以及药品运输等一些边缘性问题时,单靠药品监管部门执法明显力量不足,特别是遇到暴力抗法、涉药犯罪等问题时,联合执法就显得极为重要。药品联合执法作为执法手段之一,在一定程度上起到了借力监管的作用,但由于相关制度没有建立,这一联动机制在实践中仍存在不少缺陷,亟需监管部门健全完善。

    ——编者按

    药品监管部门组建以来,由于人员少、装备差、技术不足等困难,一些地方药品监管部门大胆创新联动机制,整合监管资源,开展联合执法,提高了监督效能,促进了药品市场流通秩序规范。结合执法实践,笔者就目前药品联合执法方面的难点做一分析,并对此提出相关建议。

    ■难点分析

    难点一:法律依据缺失,容易导致行政违法。药品联合执法作为一种比较普遍的行政行为,之所以被行政机关如此“厚爱”,主要是因为其能“取得实效”。比如,在查处无证经营药品行为时,有公安部门“保驾护航”,药品监管部门的查处就比较容易。但由于联合执法在法律依据上的缺失,因而容易导致行政违法。首先,在联合执法过程中,各部门行政人员执行的是不同法律法规,有着不同的行政权限,当一个行政部门做出某一具体行政行为时,若其他部门也参与这项行政行为,就有涉嫌越权执法和程序违法的情况发生。其次,如果联合执法队做出侵犯民意、民权的行为时,由于是联合执法,相关部门难以做出有效监督,久而久之,就会造成联合执法过程中各成员责任意识淡化,行政违法行为容易发生。再次,由于联合执法在法律上没有明确规定,所以容易造成行政机关联合执法过程中的随意性,影响执法效率。
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    难点二:制度缺失致使各部门存在消极应付心态。首先,目前的药品联合执法,大多是“无事不登三宝殿”的现状,各相关部门之间没有建立稳固的协作关系,在需要联合执法时临时联系,在需要移送相关文书时临时协调。这种不稳定的临时协调关系,导致行政机关执法人员在联合执法过程中,对有些违法行为视而不见,消极应付,甚至出现相互推诿、扯皮现象。其次,药品联合执法在很多地方没有形成一套可行的制度。比如,在查处违法药品广告时,没有可行的及时移送制度,即使有移送制度,如果移送后工商部门不处理,也没有可行的跟踪制度;在查处保健品时,由于其与药品具有一定的交叉性,对于如何查处也没有相应的制度保障。

    难点三:机制不健全,联合执法成果难以保持。一是药品联合执法目前在很多地方还处于探索阶段,联合执法机制尚未建立健全。二是在药品联合执法过程中,各相关部门互相之间没有制约关系,遇到关键问题难以协调。三是即使当时联合执法效果较好,但却难以保证联合执法的长效性。

    难点四:政出多门,责任追究难。由于参与联合执法的行政部门在各自权限范围内依据不同法律执法,这就会出现以下问题:一是不同领域法律之间本身有着不可调和性,比如药品监管部门在和邮政部门联合查处假药包裹时,涉及到个人包裹的保密性,对此,药品监管部门能否检查有涉嫌药品的包裹?二是各部门所涉及的切身利益不同,因此在一些问题上的观点和做法也不同。三是责任追究难。在联合执法的团队中,没有监督部门,没有一个强有力的协调部门,当联合执法行为造成一定后果时,难以追究某个部门或某个人的责任。
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    ■对策建议

    对策一:完善联合执法制度。药品联合执法的尝试和探索必须有制度的保障。联合执法制度应该包括联合执法启动制度、执行制度、追踪制度、责任追究制度和组织机构制度。启动制度应包括常规启动制度、专项启动制度和紧急启动制度,启动制度的作用是保证联合执法的前提和基础;执行制度是保证各部门严格依照权限,依法查处各种违法行为;追踪制度是保证对已发现的违法行为能够依法进行调查处理;责任追究制度是监督、警示行政部门执法人员在联合执法过程中的越权行为,并在必要时追究相关责任人的责任;组织机构制度是保证各部门相关人员能各司其职,协调分工。

    对策二:政府主导,部门协调,建立联合执法组织机构。制度的执行要依靠各执法机构来完成。要使联合执法不走过场,取得实效,就必须建立政府主导、部门协调的药品联合执法组织机构。首先,由政府主要领导担任药品联合执法队负责人,以方便其对各部门的组织协调和分工;其次,各部门要依照制定好的制度依法行政,对各自职权范围内的违法行为进行查处;再次,由政府的监察部门介入,对违反政纪法规的相关责任人追究责任。

    对策三:结合考评,建立长效机制。由于药品监管涉及多个部门,因此,如果各级政府能将药品联合执法作为年终对各部门考核的一项依据,齐抓共管,建立长效机制,那么,药品监管的边缘性问题也将迎刃而解。

    宁夏区固原市食品药品监管局 咸胜玉, 百拇医药