宿迁医疗卫生改革——尝试“政府管医、社会办医”
宿迁市是江苏省经济欠发达地区，在没有任何先例的情况下，该市坚持政府主导与引进市场机制相结合，推行了以“转变政府职能，优化资源结构，实施社会办医，合理流动人才”为主要内容的医疗卫生事业改革，使城乡医疗卫生资源迅速扩张，公共卫生得到加强，老百姓满意度迅速提升。
▲政府包办导致医疗资源匮乏、发展缓慢、供需失衡
宿迁市属于典型的“吃饭财政”，地方财政对医疗卫生事业的支持力度非常有限，这也造成全市医疗卫生资源总量小、结构不合理。宿迁市卫生局的统计数字显示，1999年底，宿迁全市拥有医疗卫生资产4.95亿元，其中政府医疗卫生资产4.89亿元，卫技人员8332人，人均医疗卫生资产和千人拥有卫技人员都处在江苏省最后一位，低于全国平均水平。
由于政府包办和财力不足，宿迁市医疗卫生发展缓慢，基层医疗卫生单位条件差、水平低。1999年底，宿迁市124个乡镇卫生院总资产17058.6万元，总负债8316.7万元，资产负债率48.8%，床位利用率20%，非卫技人员占40%，有2/3乡镇卫生院工资不能正常发放，面临生存困难。由于本地医疗技术提高缓慢，服务水平低，群众经常要外出就医，负担加重。
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一方面，城乡居民医疗保障水平很低，生病不就医、重病不住院的现象普遍存在，“因病致贫”“因病返贫”是困扰农民脱贫致富的主要矛盾；另一方面，由于政府垄断医疗市场，竞争主体缺位，医疗卫生服务的价格难控制，老百姓对看病贵问题反应强烈。
▲建立“政府管医、社会办医”的医疗卫生服务新体系
为改变这一被动局面，宿迁市尝试建立“政府管医、社会办医”的医疗卫生服务新体系。
一是鼓励社会资本进入医疗领域，建立社会办医新机制。
2000年初，宿迁市出台《关于鼓励社会力量兴办医疗卫生事业的意见》，支持民资、外资办医，改变政府单一投入体制。2006年宿迁市又出台了《关于进一步加快民营医院发展的意见》。几年来，通过资产置换、招商引资，扩大优质医疗资源总量，新办医院59个，并对全市124个乡镇公立医院和11个县级以上公立医院进行产权置换，通过社会化和股份制改造，使大量的社会资本进入医疗领域。
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宿迁市人民医院按照“靠大、靠外、靠强”的思路进行改革，由南京鼓楼医院集团、金陵药业和市政府共同持股，改名为南京鼓楼医院集团宿迁市人民医院，成为一所混合所有制医院，实现资本、市场、技术、管理和品牌的有机结合。
二是集中政府财力，加快公共医疗卫生服务与保障体系建设。
宿迁市在推行医疗卫生事业改革过程中始终强调，在公共卫生服务领域，政府是公共服务产品的提供者，应当集中财力加大投入，不断增强公共服务和处理突发公共卫生事件的能力。
2003年5月，宿迁市委市政府出台了《关于加强公共医疗卫生保障卫生体系建设的决定》，市、县(区)政府集中财力实施“521”工程，即建设市级五大中心(疾病预防控制中心、传染病防治中心、公共医疗卫生救护中心、妇幼保健中心、血液采供中心)和市、县、乡、村配套网络，完善两大监督体系(医疗卫生和药品监督体系)和一个医疗保障体系(城市职工医疗保险和农村新型合作医疗制度)。
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三是建立“一乡两院”新格局，即在每个乡镇建立乡镇卫生院和乡镇医院。
乡镇卫生院由政府投入，主要承担疾病控制、预防保健、健康教育、卫生监管、农村合作医疗管理等公共卫生职能，不从事医疗活动。其人员、业务隶属县级卫生行政部门管理，人员经费列入县级财政预算。
乡镇医院实行民营。全市104个乡镇卫生院按人口万分之一的比例，公开招聘配备专业人员，另外增配一名院长。卫生院人员按每人每年8000元、院长按10000元标准由县财政补助；在1418个行政村公开招聘专职防保员，按每人2000元/年标准由政府补助。将全市124个乡镇医院(原卫生院医疗部分)实行资产置换，政府资本重点投向公共卫生领域。
四是引导人才合理流动，充分发挥卫技人才作用。
据了解，宿迁市医改启动以前，国有医院产权不清晰，全市卫生医疗行业的分配机制落后，医疗卫生单位职工工作积极性不高。大部分医疗卫生单位分配上搞大锅饭，用人上实行终身制，医疗卫技人员无竞争意识，责任感不强，老百姓对医院的服务态度不满意。
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2000年，宿迁医改正式启动后，强调支持鼓励市内外医学人才领办、创办规模医疗机构，到能充分发挥作用、体现自身价值的单位工作，创造更大效益；同时，规范卫生单位人事管理和人才流动管理。2003年和2004年先后出台了《宿迁市医疗机构卫技人员管理办法》和《关于医疗机构全员人事代理的实施意见》，建立市、县级区卫生人才服务中心，所有医疗机构和卫技人员签订合法的聘用合同，进行人事代理，合法有序流动。
▲医疗卫生改革初见成效
宿迁市医疗卫生事业改革推行7年来，全市的医疗卫生资源迅速扩张。全市医疗卫生资产从2000年初的4.95亿元增加到2006年底的20.4亿元，新办59所医院，社会医疗机构的资产达到了13.71亿元，占全市医疗卫生资产的67%，宿迁社会医疗资产大于政府医疗卫生资产。
医疗技术水平明显提高。通过“靠大、靠外、靠强”措施的落实，外地优质医疗资源与本地医疗资源实现了跨区域优化组合，宿迁市的医疗服务项目增加了200多项。如泗洪分金亭医院开展的“开放乳糜尿根治及腹腔镜下乳糜尿根治术”在省内领先，一些疑难病例在本地得以解决。
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卫生资源结构得到优化，医疗保障能力提高。全市防保领域的卫生资产，由1999年的0.41亿元，上升到2006年的5.97亿元，比重由8%上升到29.26%。通过乡镇卫生“医防分设”“一乡两院”，市、县、乡级公共卫生机构建设得到大力加强，基层卫生“重医轻防”问题得到解决。
医疗服务价格得到有效控制。调查显示，在各地医疗价格快速走高的情况下，宿迁市医疗服务价格连续多年下降。2006年与1999年比较，人均门诊费用市县级医院由75.95元降到56.19元；每张病床日收费市县级由183.09元降低到181.48元；出院者平均医药费用市县级医院由2223.01元下降到2158.47元。
行风问题改善，百姓对医院的满意程度提高。公立医院改制后，医务人员的责任意识、竞争意识、敬业精神明显增强。2006年4月，宿迁市卫生局组织的调查表明，门诊患者对就诊机构无不满意之处占70.8%，比第三次全国卫生服务调查高出13个百分点。
新华社记者 姜涛, http://www.100md.com
▲政府包办导致医疗资源匮乏、发展缓慢、供需失衡
宿迁市属于典型的“吃饭财政”，地方财政对医疗卫生事业的支持力度非常有限，这也造成全市医疗卫生资源总量小、结构不合理。宿迁市卫生局的统计数字显示，1999年底，宿迁全市拥有医疗卫生资产4.95亿元，其中政府医疗卫生资产4.89亿元，卫技人员8332人，人均医疗卫生资产和千人拥有卫技人员都处在江苏省最后一位，低于全国平均水平。
由于政府包办和财力不足，宿迁市医疗卫生发展缓慢，基层医疗卫生单位条件差、水平低。1999年底，宿迁市124个乡镇卫生院总资产17058.6万元，总负债8316.7万元，资产负债率48.8%，床位利用率20%，非卫技人员占40%，有2/3乡镇卫生院工资不能正常发放，面临生存困难。由于本地医疗技术提高缓慢，服务水平低，群众经常要外出就医，负担加重。
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一方面，城乡居民医疗保障水平很低，生病不就医、重病不住院的现象普遍存在，“因病致贫”“因病返贫”是困扰农民脱贫致富的主要矛盾；另一方面，由于政府垄断医疗市场，竞争主体缺位，医疗卫生服务的价格难控制，老百姓对看病贵问题反应强烈。
▲建立“政府管医、社会办医”的医疗卫生服务新体系
为改变这一被动局面，宿迁市尝试建立“政府管医、社会办医”的医疗卫生服务新体系。
一是鼓励社会资本进入医疗领域，建立社会办医新机制。
2000年初，宿迁市出台《关于鼓励社会力量兴办医疗卫生事业的意见》，支持民资、外资办医，改变政府单一投入体制。2006年宿迁市又出台了《关于进一步加快民营医院发展的意见》。几年来，通过资产置换、招商引资，扩大优质医疗资源总量，新办医院59个，并对全市124个乡镇公立医院和11个县级以上公立医院进行产权置换，通过社会化和股份制改造，使大量的社会资本进入医疗领域。
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宿迁市人民医院按照“靠大、靠外、靠强”的思路进行改革，由南京鼓楼医院集团、金陵药业和市政府共同持股，改名为南京鼓楼医院集团宿迁市人民医院，成为一所混合所有制医院，实现资本、市场、技术、管理和品牌的有机结合。
二是集中政府财力，加快公共医疗卫生服务与保障体系建设。
宿迁市在推行医疗卫生事业改革过程中始终强调，在公共卫生服务领域，政府是公共服务产品的提供者，应当集中财力加大投入，不断增强公共服务和处理突发公共卫生事件的能力。
2003年5月，宿迁市委市政府出台了《关于加强公共医疗卫生保障卫生体系建设的决定》，市、县(区)政府集中财力实施“521”工程，即建设市级五大中心(疾病预防控制中心、传染病防治中心、公共医疗卫生救护中心、妇幼保健中心、血液采供中心)和市、县、乡、村配套网络，完善两大监督体系(医疗卫生和药品监督体系)和一个医疗保障体系(城市职工医疗保险和农村新型合作医疗制度)。
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三是建立“一乡两院”新格局，即在每个乡镇建立乡镇卫生院和乡镇医院。
乡镇卫生院由政府投入，主要承担疾病控制、预防保健、健康教育、卫生监管、农村合作医疗管理等公共卫生职能，不从事医疗活动。其人员、业务隶属县级卫生行政部门管理，人员经费列入县级财政预算。
乡镇医院实行民营。全市104个乡镇卫生院按人口万分之一的比例，公开招聘配备专业人员，另外增配一名院长。卫生院人员按每人每年8000元、院长按10000元标准由县财政补助；在1418个行政村公开招聘专职防保员，按每人2000元/年标准由政府补助。将全市124个乡镇医院(原卫生院医疗部分)实行资产置换，政府资本重点投向公共卫生领域。
四是引导人才合理流动，充分发挥卫技人才作用。
据了解，宿迁市医改启动以前，国有医院产权不清晰，全市卫生医疗行业的分配机制落后，医疗卫生单位职工工作积极性不高。大部分医疗卫生单位分配上搞大锅饭，用人上实行终身制，医疗卫技人员无竞争意识，责任感不强，老百姓对医院的服务态度不满意。
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2000年，宿迁医改正式启动后，强调支持鼓励市内外医学人才领办、创办规模医疗机构，到能充分发挥作用、体现自身价值的单位工作，创造更大效益；同时，规范卫生单位人事管理和人才流动管理。2003年和2004年先后出台了《宿迁市医疗机构卫技人员管理办法》和《关于医疗机构全员人事代理的实施意见》，建立市、县级区卫生人才服务中心，所有医疗机构和卫技人员签订合法的聘用合同，进行人事代理，合法有序流动。
▲医疗卫生改革初见成效
宿迁市医疗卫生事业改革推行7年来，全市的医疗卫生资源迅速扩张。全市医疗卫生资产从2000年初的4.95亿元增加到2006年底的20.4亿元，新办59所医院，社会医疗机构的资产达到了13.71亿元，占全市医疗卫生资产的67%，宿迁社会医疗资产大于政府医疗卫生资产。
医疗技术水平明显提高。通过“靠大、靠外、靠强”措施的落实，外地优质医疗资源与本地医疗资源实现了跨区域优化组合，宿迁市的医疗服务项目增加了200多项。如泗洪分金亭医院开展的“开放乳糜尿根治及腹腔镜下乳糜尿根治术”在省内领先，一些疑难病例在本地得以解决。
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卫生资源结构得到优化，医疗保障能力提高。全市防保领域的卫生资产，由1999年的0.41亿元，上升到2006年的5.97亿元，比重由8%上升到29.26%。通过乡镇卫生“医防分设”“一乡两院”，市、县、乡级公共卫生机构建设得到大力加强，基层卫生“重医轻防”问题得到解决。
医疗服务价格得到有效控制。调查显示，在各地医疗价格快速走高的情况下，宿迁市医疗服务价格连续多年下降。2006年与1999年比较，人均门诊费用市县级医院由75.95元降到56.19元；每张病床日收费市县级由183.09元降低到181.48元；出院者平均医药费用市县级医院由2223.01元下降到2158.47元。
行风问题改善，百姓对医院的满意程度提高。公立医院改制后，医务人员的责任意识、竞争意识、敬业精神明显增强。2006年4月，宿迁市卫生局组织的调查表明，门诊患者对就诊机构无不满意之处占70.8%，比第三次全国卫生服务调查高出13个百分点。
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