医疗损害限额赔偿原则的理论探讨
作者：刘 鑫 曾跃萍
单位：刘 鑫(北京市高级人民法院，100051)；曾跃萍(北京地坛医院，100011)
关键词：
法律与医学杂志990109 有关医疗纠纷处理的问题已有不少作者探讨，在许多文献中已有作者提出“适当赔偿”的办法，也有作者在总结我国法律制度中“限额赔偿”的做法后，提出了医疗损害限额赔偿的原则。但是尚没有从理论上、实践上进行论述，本文拟从这一角度对医疗损害限额赔偿原则问题进行讨论。
一、实行医疗损害限额赔偿原则的必要性和紧迫性
当前，医疗纠纷有增多的趋势，一方面现行的医疗事故处理办法作为处理医疗纠纷的依据已经不能适应当前形势的发展。另一方面，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，医院的经营管理模式也在逐步转移，医疗机构已不是单纯的福利事业机构。随着医疗制度的改革，人们日益注重自己的医疗保健问题。另外，新闻媒体的关注与炒作，也将医疗纠纷推向不能后退的境地。在这种情况下，采取回避和独家垄断操作已是不可能，唯一的办法就是面对现实，通过正当的途径解决目前存在的种种问题，尤其是通过立法来解决当前的种种危机。从解决医疗纠纷的角度看，既要保护病人的合法权益，也要保护医疗机构的正当利益。因此，只有从合理赔偿的角度来探讨患者的损害赔偿才是目前制度下的唯一出路。
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二、实行医疗损害限额赔偿原则的可能性
限额赔偿原则又称限制责任原则，指法律对某些领域损害赔偿限制其最高数额，从而限制责任方的赔偿责任。这种规定主要运用在国家机关在公务活动中侵害他人利益和公用事业单位等非营利性行业在业务活动中致人损害的赔偿。实行限额赔偿必需注意以下3方面的问题：(1)限额赔偿原则主要适用于国家机关在执行公务活动过程中对他人造成的损害，这直接体现我国在现行的《国家赔偿法》中，或者是一些公用事业单位的经营活动中，比如民用航空、海上运输、邮政电讯、铁路公路运输等。(2)实行限额赔偿原则的行业，必需是具有社会公益性，投入大，收益相对较低，而风险却很大，但是又关系到国家的经济发展并且与人们生活密切相关。(3)实行限额赔偿原则必需要有法律的规定。法律无明文规定的，不得滥用限额赔偿原则。
医疗单位是根据国家有关法律、法规设立的以救死扶伤、防病治病、为公民的健康服务为宗旨的机构。与其他公用事业相比，我国的医疗行业具有以下特点：(1)我国医疗卫生事业是政府实行的具有社会福利性质的公益性事业，医疗服务实行低价位收费，医疗行为不以营利为目的；(2)医疗行为的直接对象是人，由于医疗过程带有很强的探索性和风险性，医务人员对于很多医疗行为的后果尚难以预料。(3)而且很多医疗技术的开展需要有高级的技术和设备，对于我国目前的现状而言，许多技术尚无法开展，因此，医疗技术水平的限制也大大制约了医疗行为的成功。总的来说，医疗单位是非营利性单位，限制其责任范围对其正常开展医疗活动是有利的。正因为如此，我国现行的《医疗事故处理办法》第18条明确规定：确定为医疗事故的，可根据事故等级、情节和病员的情况给予一次性经济补偿。这种一次性的经济补偿就是限额赔偿原则的体现。
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三、医疗损害限额赔偿的具体办法
从我国现行的《医疗事故处理办法》的规定来看，我国明确规定了限额赔偿的原则。但该法第18条第1款同时又规定，补偿费标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。因此把限额赔偿的“定额权”下放给地方。纵观29个省、自治区、直辖市人民政府的“限额”规定，地方之间的数额差别较大，而且这种差别充分体现了随意性。比如：北京市的规定，一级事故赔偿4000～6000元，二级事故赔偿5000～8000元，三级事故赔偿3000元以下；广东省：一级事故赔偿3000元以下，二级事故赔偿3000以下，三级事故赔偿1000元以下；西藏自治区：一级事故赔偿3000元以下，二级事故赔偿2000元以下，三级事故赔偿1000元以下。这些限额都是在80年代末制定的。且不谈这些规定在当时的经济条件下是否符合客观情况，单就我国经济经过这十多年的发展，应该说我国的经济状况已今非昔比，人们的生活条件、生活水平已有很大的提高，更何况医疗制度还发生了重大的变化。因此，仍然沿用这过时的“限额”规定是不可能的。
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1.确定医疗损害赔偿限额的原则
从制定法律法规的角度来看，实行医疗损害赔偿限额，首先要制定赔偿的一般原则。它是指导制定相关法律法规的基本思想，也是有关官员处理医疗损害赔偿事件所遵循的依据。因此，制定原则是首要的、必需的。根据我国宪法、民法及有关法律、法规的规定和法理的基本理论，我们认为，医疗损害赔偿限额的原则应包括以下几条：
第一，注重医疗过错的原则。只有在医疗单位行使医疗行为的过程中有过错存在时，才承担赔偿责任，没有过错，不应该承担赔偿责任。在实际工作中，有的地方对一些医疗后果采取公平责任原则进行赔偿，有的作者在进行学术探讨时也持此观点，这是非常不妥的。因为公平责任原则的含义是指当事人对造成的损害都没有过错的，可根据实际情况，由当事人分担民事责任。这样，势必引申出一个二难推理：如果医院在医疗行为中有过错，那么在医疗行为过程中所造成的损害就应该承担赔偿责任(过错责任)；如果医院在医疗行为中没有过错，那么在医疗行为过程造成的损害也应该承担赔偿责任(公平责任)；医院或者有过错，或者没有过错；所以，医院对于其医疗行为所造成的损害都应该承担赔偿责任。这样，将把医院推向一个二难的境地，无论如何都得赔偿有损害的患者，最后的结局只能是医院倒闭。
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第二，保护医患双方合法权益的原则。保护医患双方的合法权益是限额赔偿的一条重要准则，因为赔偿限额定多少，完全取决于保护哪一方的利益及保护的程度如何。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，人们既要生活，又要有基本医疗卫生保障。医疗机构也是国家设立的，直接面向大众，为人民服务。既要照顾到个别同志的实际困难，又要考虑到人们的整体利益。因此，确定限额赔偿的幅度，必需要考虑到医患双方的利益，同时还必需注意到保护广大群众的利益。保护医院的合法权益，使医院在吸取教训之后继续生存，有利于提高医术水平，从而使周围就医的群众受益。反之，如果医院因此破产，周围群众在生病时得不到及时医治，必然会损害到广大群众的利益。
第三，保证受害人基本生活需要的原则。在保护医患双方合法权益的前提下，尤其要注意保障因医疗问题造成生活困难的病人的基本生活需要，这是确定医疗损害限额赔偿的基础。最高人民法院1988年作出《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第146条明确规定：侵害他人身体致使其丧失全部或者部分劳动能力的，赔偿的生活补助费，一般应补足到不低于当地居民基本生活费的标准。这是我国目前民事赔偿审判工作的基本出发点，医疗损害赔偿也应该遵循。
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第四，适时调整的原则。法律是为社会服务的，社会的发展变化要求法律的有关规定在一定情况下必需发生变化，任何僵固的规定都会成为阻碍社会发展的绊脚石。尤其在我国现阶段，经济发展较快，人民的基本生活需要和基本收入变化较快，用一种不变的规定限额长期作为医疗损害赔偿的标准，必然会被摈弃。
2.确定医疗损害赔偿限额的机构
前已述及，现行的《医疗事故处理办法》没有规定具体的补偿费标准，而是由省、自治区、直辖市人民政府规定，没有广泛吸收各界人士的意见，缺乏广泛的群众性和充分的民主性，这样做的结果，势必造成制定的标准脱离实际，群众对所制定的限额不能满意，受害当事人对依据该限额作出的赔偿不能接受，从而法院在判案中对此不予引用，这一切都在情理之中。因此，我们认为，制定医疗损害赔偿限额，必需要由国家或者地方的权力机构来进行，最好由全国人民代表大会或者其常务委员会来制定，过渡期间可以由省、自治区、直辖市的人民代表大会或者其常务委员会制定适用于各地的地方标准。因为医疗损害赔偿可能涉及任何一个人，不论其职业、身份和地位，同时，又涉及到其他非受害群众的利益，因此，由各界代表组成的人民代表大会制定这个标准是必要的，也是可行的。切不可走过去医疗行政部门独家制定的老路。
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3.适用医疗损害赔偿限额的法定情形
应该说，医疗损害限额赔偿是在保护医疗单位的前提下实行的赔偿方式，因此，何种情况适用医疗损害赔偿限额，应该有明确的界定。适用医疗损害赔偿限额的情况，必需符合以下要求：(1)必需有损害事实发生，根据不同的损害给予不同的赔偿。有损害没有残疾的，根据《民法通则》的规定，只赔偿因医疗过失增加的医疗费、误工费、就医交通费、陪护费、适当的营养费。经医治留下终身残废的，应该给予必需的生活补助费，有医疗依赖和护理依赖的，还应该赔偿必要的医疗费和护理费。(2)损害事实的发生必需是由于医疗行为引起。也就是说医疗过失是损害发生的原因。只有这种因果关系存在，医疗损害赔偿才能发生。(3)医疗方主观上有过失。法律规定的冒险蛮干的行为，应该排除在限额赔偿的范围之外采用普通的赔偿方式赔偿。(4)病人在损害结果的发生上没有过错。如果病人和医院双方都对损害的发生负有责任，属于混合责任的情况，那么在限额赔偿的基础上，医院只应该承担相应比例的责任。
4.不能使用医疗损害赔偿限额的情况
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与适用医疗损害赔偿限额的法定情形相对应，对于特殊的医疗损害，不能使用医疗损害限额赔偿制度，而视情况分别采用普通赔偿制度、保险赔偿和不赔偿。具体说来有以下几种情况：(1)医务人员故意造成的；应该包括医务人员的积极作为和消极的不作为，也包括医务人员的犯罪行为。(2)医务人员的个人行为。个人行为个人负责。但有时难以区别是个人行为还是职务行为。(3)医务人员严重违反法律、法规规定或者操作规程的行为。即前面提到的冒险蛮干的行为。(4)病人在该损害发生上负有主要责任。(5)有保险公司承担责任的情况。
5.慎用精神损害赔偿
我国《民法通则》在制定时是充分考虑到我国的国情的，对精神损害赔偿问题没有在法律上明确规定，因为我国的经济水平较低，大多数人都还处于一种温饱水平，有的甚至还达不到温饱水平，因此维持基本生活需要是立法者首先考虑的问题。在最高人民法院1988年作出《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》的司法解释中明确规定，受侵害人丧失全部或者部分劳动能力时，赔偿的生活补助费，一般应补足到不低于当地居民基本生活费的标准。因此，在医疗损害赔偿上，就不能太奢侈，精神损害赔偿不能滥用，可以规定赔偿适用的情况和赔偿标准，以便于操作。
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四、建立医疗损害赔偿基金
处理医疗纠纷的最好的办法是彻底进行制度改革，建立全民医疗保险制度，使得医疗费用的支出和医疗损害赔偿都通过医疗保险机构来承担。但是在我国目前的体制下，尚难以达到这种国外通行的做法，只能针对国情，对相应情况作出尽可能合理的处理，其中，建立医疗损害赔偿基金应该说是一个最恰当的办法。建立医疗损害赔偿基金的好处在于：分担责任风险；管理基金，合理使用；有效支出和增资；遇有特殊变化，还可以调整支出。具体做法如下：
1.制定建立医疗赔偿基金法律、法规，明确资金来源
医疗赔偿基金由政府、医院和病人按一定比例共同出资，医院出资多少，可根据医院的年利润确定适当比例，以不增加医院负担、不影响基金建立为原则；病人出资的多少，可以在病人每次就诊时加入，门诊病人和住院病人区别对待；在目前情况下，还可以把药物提供商也纳入基金出资方。
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2.建立基金的管理机构和监督机构
基金的管理机构专门承担医疗损害赔偿经费的运作，它应该依照法律、法规的规定进行收支、管理和运营，负有使基金保值、增值的责任，并应保障基金的安全。基金监督机构则代表国家和社会对基金的收支、管理及运营实施监督，以预防和制止对基金的挪用、滥用以及其他违法现象的发生。
3.建立基金的使用办法
使用办法应包括什么情况下支付赔偿费，支付赔偿费的项目、数额和依据，等等。目前，在人身损害赔偿中，赔偿费用有无限制扩大的倾向，医疗事故中的损害赔偿也是如此。造成这种现象的一个主要原因，就是有关办案人员对赔偿费用的简单累加。比如，某病人因医疗损害后需要专人护理，如果请1名护工1个月500元，按20年计算，单此1项，就需要12万元的赔偿。这样做是很不合理的。第一，如果该病人在赔偿后几年死亡，这笔赔款归谁无人过问，也没法过问。第二，从法定孳息来看，以年利息5%计算，提供12万元的基金，由基金管理机构从法定孳息中定期支付，基本上能够维持该病人的护理费用。第三，如果受害人寿命缩短或者延长，基金支付机构都能承担护理费用，而基金始终由专门机构掌管，病人死亡后，该基金又能投入到别的病人身上继续使用。
4.制定基金安全管理和保值增值的责任
为了使基金运转、增值，应该允许基金中的积累部分有限度地投入运营，可以参照其他基金的做法，一般限于购买国家债券。
(收稿：1998-11-30), http://www.100md.com
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法律与医学杂志990109 有关医疗纠纷处理的问题已有不少作者探讨，在许多文献中已有作者提出“适当赔偿”的办法，也有作者在总结我国法律制度中“限额赔偿”的做法后，提出了医疗损害限额赔偿的原则。但是尚没有从理论上、实践上进行论述，本文拟从这一角度对医疗损害限额赔偿原则问题进行讨论。
一、实行医疗损害限额赔偿原则的必要性和紧迫性
当前，医疗纠纷有增多的趋势，一方面现行的医疗事故处理办法作为处理医疗纠纷的依据已经不能适应当前形势的发展。另一方面，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，医院的经营管理模式也在逐步转移，医疗机构已不是单纯的福利事业机构。随着医疗制度的改革，人们日益注重自己的医疗保健问题。另外，新闻媒体的关注与炒作，也将医疗纠纷推向不能后退的境地。在这种情况下，采取回避和独家垄断操作已是不可能，唯一的办法就是面对现实，通过正当的途径解决目前存在的种种问题，尤其是通过立法来解决当前的种种危机。从解决医疗纠纷的角度看，既要保护病人的合法权益，也要保护医疗机构的正当利益。因此，只有从合理赔偿的角度来探讨患者的损害赔偿才是目前制度下的唯一出路。
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二、实行医疗损害限额赔偿原则的可能性
限额赔偿原则又称限制责任原则，指法律对某些领域损害赔偿限制其最高数额，从而限制责任方的赔偿责任。这种规定主要运用在国家机关在公务活动中侵害他人利益和公用事业单位等非营利性行业在业务活动中致人损害的赔偿。实行限额赔偿必需注意以下3方面的问题：(1)限额赔偿原则主要适用于国家机关在执行公务活动过程中对他人造成的损害，这直接体现我国在现行的《国家赔偿法》中，或者是一些公用事业单位的经营活动中，比如民用航空、海上运输、邮政电讯、铁路公路运输等。(2)实行限额赔偿原则的行业，必需是具有社会公益性，投入大，收益相对较低，而风险却很大，但是又关系到国家的经济发展并且与人们生活密切相关。(3)实行限额赔偿原则必需要有法律的规定。法律无明文规定的，不得滥用限额赔偿原则。
医疗单位是根据国家有关法律、法规设立的以救死扶伤、防病治病、为公民的健康服务为宗旨的机构。与其他公用事业相比，我国的医疗行业具有以下特点：(1)我国医疗卫生事业是政府实行的具有社会福利性质的公益性事业，医疗服务实行低价位收费，医疗行为不以营利为目的；(2)医疗行为的直接对象是人，由于医疗过程带有很强的探索性和风险性，医务人员对于很多医疗行为的后果尚难以预料。(3)而且很多医疗技术的开展需要有高级的技术和设备，对于我国目前的现状而言，许多技术尚无法开展，因此，医疗技术水平的限制也大大制约了医疗行为的成功。总的来说，医疗单位是非营利性单位，限制其责任范围对其正常开展医疗活动是有利的。正因为如此，我国现行的《医疗事故处理办法》第18条明确规定：确定为医疗事故的，可根据事故等级、情节和病员的情况给予一次性经济补偿。这种一次性的经济补偿就是限额赔偿原则的体现。
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三、医疗损害限额赔偿的具体办法
从我国现行的《医疗事故处理办法》的规定来看，我国明确规定了限额赔偿的原则。但该法第18条第1款同时又规定，补偿费标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。因此把限额赔偿的“定额权”下放给地方。纵观29个省、自治区、直辖市人民政府的“限额”规定，地方之间的数额差别较大，而且这种差别充分体现了随意性。比如：北京市的规定，一级事故赔偿4000～6000元，二级事故赔偿5000～8000元，三级事故赔偿3000元以下；广东省：一级事故赔偿3000元以下，二级事故赔偿3000以下，三级事故赔偿1000元以下；西藏自治区：一级事故赔偿3000元以下，二级事故赔偿2000元以下，三级事故赔偿1000元以下。这些限额都是在80年代末制定的。且不谈这些规定在当时的经济条件下是否符合客观情况，单就我国经济经过这十多年的发展，应该说我国的经济状况已今非昔比，人们的生活条件、生活水平已有很大的提高，更何况医疗制度还发生了重大的变化。因此，仍然沿用这过时的“限额”规定是不可能的。
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1.确定医疗损害赔偿限额的原则
从制定法律法规的角度来看，实行医疗损害赔偿限额，首先要制定赔偿的一般原则。它是指导制定相关法律法规的基本思想，也是有关官员处理医疗损害赔偿事件所遵循的依据。因此，制定原则是首要的、必需的。根据我国宪法、民法及有关法律、法规的规定和法理的基本理论，我们认为，医疗损害赔偿限额的原则应包括以下几条：
第一，注重医疗过错的原则。只有在医疗单位行使医疗行为的过程中有过错存在时，才承担赔偿责任，没有过错，不应该承担赔偿责任。在实际工作中，有的地方对一些医疗后果采取公平责任原则进行赔偿，有的作者在进行学术探讨时也持此观点，这是非常不妥的。因为公平责任原则的含义是指当事人对造成的损害都没有过错的，可根据实际情况，由当事人分担民事责任。这样，势必引申出一个二难推理：如果医院在医疗行为中有过错，那么在医疗行为过程中所造成的损害就应该承担赔偿责任(过错责任)；如果医院在医疗行为中没有过错，那么在医疗行为过程造成的损害也应该承担赔偿责任(公平责任)；医院或者有过错，或者没有过错；所以，医院对于其医疗行为所造成的损害都应该承担赔偿责任。这样，将把医院推向一个二难的境地，无论如何都得赔偿有损害的患者，最后的结局只能是医院倒闭。
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第二，保护医患双方合法权益的原则。保护医患双方的合法权益是限额赔偿的一条重要准则，因为赔偿限额定多少，完全取决于保护哪一方的利益及保护的程度如何。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，人们既要生活，又要有基本医疗卫生保障。医疗机构也是国家设立的，直接面向大众，为人民服务。既要照顾到个别同志的实际困难，又要考虑到人们的整体利益。因此，确定限额赔偿的幅度，必需要考虑到医患双方的利益，同时还必需注意到保护广大群众的利益。保护医院的合法权益，使医院在吸取教训之后继续生存，有利于提高医术水平，从而使周围就医的群众受益。反之，如果医院因此破产，周围群众在生病时得不到及时医治，必然会损害到广大群众的利益。
第三，保证受害人基本生活需要的原则。在保护医患双方合法权益的前提下，尤其要注意保障因医疗问题造成生活困难的病人的基本生活需要，这是确定医疗损害限额赔偿的基础。最高人民法院1988年作出《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第146条明确规定：侵害他人身体致使其丧失全部或者部分劳动能力的，赔偿的生活补助费，一般应补足到不低于当地居民基本生活费的标准。这是我国目前民事赔偿审判工作的基本出发点，医疗损害赔偿也应该遵循。
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第四，适时调整的原则。法律是为社会服务的，社会的发展变化要求法律的有关规定在一定情况下必需发生变化，任何僵固的规定都会成为阻碍社会发展的绊脚石。尤其在我国现阶段，经济发展较快，人民的基本生活需要和基本收入变化较快，用一种不变的规定限额长期作为医疗损害赔偿的标准，必然会被摈弃。
2.确定医疗损害赔偿限额的机构
前已述及，现行的《医疗事故处理办法》没有规定具体的补偿费标准，而是由省、自治区、直辖市人民政府规定，没有广泛吸收各界人士的意见，缺乏广泛的群众性和充分的民主性，这样做的结果，势必造成制定的标准脱离实际，群众对所制定的限额不能满意，受害当事人对依据该限额作出的赔偿不能接受，从而法院在判案中对此不予引用，这一切都在情理之中。因此，我们认为，制定医疗损害赔偿限额，必需要由国家或者地方的权力机构来进行，最好由全国人民代表大会或者其常务委员会来制定，过渡期间可以由省、自治区、直辖市的人民代表大会或者其常务委员会制定适用于各地的地方标准。因为医疗损害赔偿可能涉及任何一个人，不论其职业、身份和地位，同时，又涉及到其他非受害群众的利益，因此，由各界代表组成的人民代表大会制定这个标准是必要的，也是可行的。切不可走过去医疗行政部门独家制定的老路。
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应该说，医疗损害限额赔偿是在保护医疗单位的前提下实行的赔偿方式，因此，何种情况适用医疗损害赔偿限额，应该有明确的界定。适用医疗损害赔偿限额的情况，必需符合以下要求：(1)必需有损害事实发生，根据不同的损害给予不同的赔偿。有损害没有残疾的，根据《民法通则》的规定，只赔偿因医疗过失增加的医疗费、误工费、就医交通费、陪护费、适当的营养费。经医治留下终身残废的，应该给予必需的生活补助费，有医疗依赖和护理依赖的，还应该赔偿必要的医疗费和护理费。(2)损害事实的发生必需是由于医疗行为引起。也就是说医疗过失是损害发生的原因。只有这种因果关系存在，医疗损害赔偿才能发生。(3)医疗方主观上有过失。法律规定的冒险蛮干的行为，应该排除在限额赔偿的范围之外采用普通的赔偿方式赔偿。(4)病人在损害结果的发生上没有过错。如果病人和医院双方都对损害的发生负有责任，属于混合责任的情况，那么在限额赔偿的基础上，医院只应该承担相应比例的责任。
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5.慎用精神损害赔偿
我国《民法通则》在制定时是充分考虑到我国的国情的，对精神损害赔偿问题没有在法律上明确规定，因为我国的经济水平较低，大多数人都还处于一种温饱水平，有的甚至还达不到温饱水平，因此维持基本生活需要是立法者首先考虑的问题。在最高人民法院1988年作出《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》的司法解释中明确规定，受侵害人丧失全部或者部分劳动能力时，赔偿的生活补助费，一般应补足到不低于当地居民基本生活费的标准。因此，在医疗损害赔偿上，就不能太奢侈，精神损害赔偿不能滥用，可以规定赔偿适用的情况和赔偿标准，以便于操作。
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处理医疗纠纷的最好的办法是彻底进行制度改革，建立全民医疗保险制度，使得医疗费用的支出和医疗损害赔偿都通过医疗保险机构来承担。但是在我国目前的体制下，尚难以达到这种国外通行的做法，只能针对国情，对相应情况作出尽可能合理的处理，其中，建立医疗损害赔偿基金应该说是一个最恰当的办法。建立医疗损害赔偿基金的好处在于：分担责任风险；管理基金，合理使用；有效支出和增资；遇有特殊变化，还可以调整支出。具体做法如下：
1.制定建立医疗赔偿基金法律、法规，明确资金来源
医疗赔偿基金由政府、医院和病人按一定比例共同出资，医院出资多少，可根据医院的年利润确定适当比例，以不增加医院负担、不影响基金建立为原则；病人出资的多少，可以在病人每次就诊时加入，门诊病人和住院病人区别对待；在目前情况下，还可以把药物提供商也纳入基金出资方。
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基金的管理机构专门承担医疗损害赔偿经费的运作，它应该依照法律、法规的规定进行收支、管理和运营，负有使基金保值、增值的责任，并应保障基金的安全。基金监督机构则代表国家和社会对基金的收支、管理及运营实施监督，以预防和制止对基金的挪用、滥用以及其他违法现象的发生。
3.建立基金的使用办法
使用办法应包括什么情况下支付赔偿费，支付赔偿费的项目、数额和依据，等等。目前，在人身损害赔偿中，赔偿费用有无限制扩大的倾向，医疗事故中的损害赔偿也是如此。造成这种现象的一个主要原因，就是有关办案人员对赔偿费用的简单累加。比如，某病人因医疗损害后需要专人护理，如果请1名护工1个月500元，按20年计算，单此1项，就需要12万元的赔偿。这样做是很不合理的。第一，如果该病人在赔偿后几年死亡，这笔赔款归谁无人过问，也没法过问。第二，从法定孳息来看，以年利息5%计算，提供12万元的基金，由基金管理机构从法定孳息中定期支付，基本上能够维持该病人的护理费用。第三，如果受害人寿命缩短或者延长，基金支付机构都能承担护理费用，而基金始终由专门机构掌管，病人死亡后，该基金又能投入到别的病人身上继续使用。
4.制定基金安全管理和保值增值的责任
为了使基金运转、增值，应该允许基金中的积累部分有限度地投入运营，可以参照其他基金的做法，一般限于购买国家债券。
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