突破卫生资源宏观调控难关的思考
作者：马骏
单位：马骏(天津市医院系统工程研究所，300192)
关键词：
医学与哲学000506分类号：R-012 文献标识码：A 文章编号：1002-0772(2000)05-0013-02
国务院决定，在建立城镇职工医疗保障制度的同时，进行医药卫生体制改革，以建立适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制，促进卫生机构和医药行业健康发展，提高人民的健康水平[1]。这是进入21世纪我国卫生事业改革与发展面临的历史任务。
1 深化改革的关键切入点
我国卫生体制改革从80年代开始，首先进行了医疗机构所有制结构调整，形成了以公有制为主、多种所有制并存的格局[2]，从而促进了卫生事业的发展。同时，卫生事业单位为了适应社会主义市场经济体制，也在管理模式、运行机制、经济管理、人事制度等方面，采取了多种改革措施。从总体上看，医药卫生体制正在向着摆脱计划经济体制的束缚、逐渐与社会主义市场经济体制相适应的方向发展。
, 百拇医药
但是，我们在肯定卫生体制改革的方向和取得显著成效的同时，还应该注意到过去有些改革措施确实带有一定的盲目性、被动性；或者是头痛医头、脚痛医脚的短期行为，而缺乏高屋建瓴的总体规划和政策导向，因而出现了种种新矛盾和新的弊端，集中起来就是卫生资源配置和利用的失调状况日益突出。
加强卫生资源配置和利用的宏观管理，已成为当前卫生体制改革的关键问题。这一关键问题的解决，必须靠制定和实施切实有效的区域卫生规划。这种规划不能是纸上谈兵的“规划”，也不应该是单纯以居民医疗需求调查为依据的区域卫生规划，而是立足于深化卫生体制改革，以实施区域卫生规划为切入点，为消除现存弊端，规划改革措施，规划卫生资源的配置和调整。以促进卫生机构和医药行业健康发展，让群众享有价格合理、质量优良的医疗服务，提高人民的健康水平。
2 实施卫生资源宏观调控的“两种手”
我国城镇卫生资源的宏观调控，一方面在当前必须进行重大改革的资源配置和重新组合的大幅度调整；另一方面还应该建立长期滚动的调控机制。为此，应将实施区域卫生规划作为深化改革调整卫生资源配置切入点。其着眼点，应是同时发挥卫生资源宏观调控的“两种手”的作用。何谓“两种手”?一是应该肯定和规范医疗服务市场这种“看不见的手”对卫生资源配置所起的作用；二是必须进一步强调政府从宏观方面加强卫生资源配置和利用的管理，对这种“看得见的手”也需要重新认识、改革和创新。
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卫生资源宏观调控包括不同层次和不同方面的卫生资源，诸如一定区域内卫生资源的总体存量盘活、利用和调整；卫生资源新的投入、积累(含国家、集体、企业和居民个人的投入)所形成的增量调控；医疗卫生机构及其床位的分布和利用的调控；卫生人力资源结构及其分布和利用的调控；大型仪器设备的装备更新、分布和利用的调控；卫生服务后勤资源的调控等。
以上各层次、各方面卫生资源的宏观调控，涉及各级政府主管部门的职能转变和行政体制改革、卫生经济体制改革、医疗市场的规范化管理、药品流通秩序的整顿。所有这些问题，都将触动方方面面、上上下下的权力义务变更及其利益关系，因而是一个相当复杂的宏观管理课题。
随着卫生改革的进展和市场经济大潮的冲击，城镇医疗服务和医药市场已初步形成。不管它是不是完全的和完善的市场，尽管它具有很大的特殊性，它总是要对卫生资源配置和利用发挥一定的作用，这是不以人们的主观意志为转移的，也是不可逆转的事实。众所周知，越是不完全、不完善、不规范的市场和市场行为，它的盲目性越大，甚至会有某些危害性、破坏性。因此，我们既要承认这种“看不见的手”的应有作用；又不可忽视它的盲目性和负面影响，而急需对它进行规划、规范和管理。
, 百拇医药
加强卫生资源配置宏观管理，主要是靠“看得见的手”，即充分发挥政府主管部门作为宏观管理和卫生服务需求调节者的职能。但是，这种宏观管理，应该进一步摆脱计划经济体制的羁绊。积极适应社会主义市场经济的要求。
政府作为宏观经济的管理者[4]和卫生服务供需的调节者，其主要职能应如下：
第一，制定、实施区域卫生规划和卫生政策，引导卫生资源的合理布局和资源结构调整，促进卫生资源的有效利用。
第二，通过完善卫生立法和行政执法，规范医疗、医药市场，加强卫生监督和医疗市场行为的监督管理。
第三，改革卫生经济体制，调控政府、企业等各有关方面的卫生投入；规范国有非营利性医疗机构的财政补助范围；加强国有卫生事业资产管理和财政监督。
此外，作为政府直接为人民提供的公共卫生服务，主要应抓好预防、保健和环境卫生工作。至于对医疗机构，应任其自主经营。政府应通过宏观调控和市场规范化管理，使非营利性及营利性医疗机构在法制的轨道上和社会主义市场经济的环境中合理、合法竞争，优胜劣汰，健康发展。
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3 突破卫生资源调控障碍需作“大手术”
实施区域卫生规划，加强卫生资源宏观调控，已经喊了多年，然而进展迟缓、收效甚微。究其原因，是由于存在着“一散”、“二乱”、“三难”障碍。
所谓“一散”，就是各级政府及其它权力部门对医疗机构的直接主办和管理，形成了条块分割、各自为政和资源配置的分散主义，成为实施区域卫生规划、调整卫生资源的一大障碍。
所谓“二乱”，就是乱办医、办医乱，以及医药流通的混乱状况有增无减。这些无序状况更加助长了卫生资源配置和供需利用的失衡。
所谓“三难”：一则是医疗费用急剧上涨，政府、企业和居民个人不堪重负，这种情况与医疗机构资源消耗补偿不足形成显著反差。二则是过度医疗服务的普遍存在与部分群众医疗需求不足并存局面日益明显。三则是药品价格攀升和不规范的过度消费与医疗技术劳务价值难以充分体现形成鲜明对照。
, 百拇医药
国务院转发《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，为突破实施区域卫生规划，加强卫生资源宏观调控的障碍提供了新的契机，指明了正确方向。当务之急，是要紧紧抓住这个契机敢于“作大手术”，下大力气解决“一散”、“二乱、“三难”问题。
首要问题是必须真正转变政府主管部门的职能，实现政事分开，打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限[1]。为此，应该下决心使普遍存在的由政府主管部门直接办医转变为依法管理医疗机构和医疗市场。使医疗机构重新优化组合，成为无上司主办机关的医疗服务集团。这种医疗服务集团应该按区域卫生规划组建，每个集团应包括各层级的医疗服务功能。只有这样才能理顺病人流向，进行逐级转诊，合理提供优质医疗服务，实现医疗资源共享，全面实现前述六个方面的资源调整。
“一散”问题的解决，是整顿医疗市场，综合治理“三乱”的前提条件。“一散”、“二乱”若能加以消除，“三难”的克服将会逐步实现。
, http://www.100md.com
以上仅是笔者的粗浅管见和设想，意在抛砖引玉，请有关部门领导及卫生界同仁斧正和参考。
作者简介：马骏(1928～)，河北安国县人，天津市卫生职工医学院教授，天津市医院系统工程研究所副所长。
参考文献：
[1] 国务院转发体改委等国家八部委.关于城镇医药卫生体制改革的指导意见.
[2] 张自宽.加强宏观调控与引进市场机制[J].中国医院，2000，2：11.
[3] 吴明江司长谈医疗机构配套改革[J].中国医院,1999,4:2.
[4] 马 洪.什么是社会主义市场经济[M].北京：中国发展出版社，1993.
收稿日期：2000-04-14
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单位：马骏(天津市医院系统工程研究所，300192)
关键词：
医学与哲学000506分类号：R-012 文献标识码：A 文章编号：1002-0772(2000)05-0013-02
国务院决定，在建立城镇职工医疗保障制度的同时，进行医药卫生体制改革，以建立适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制，促进卫生机构和医药行业健康发展，提高人民的健康水平[1]。这是进入21世纪我国卫生事业改革与发展面临的历史任务。
1 深化改革的关键切入点
我国卫生体制改革从80年代开始，首先进行了医疗机构所有制结构调整，形成了以公有制为主、多种所有制并存的格局[2]，从而促进了卫生事业的发展。同时，卫生事业单位为了适应社会主义市场经济体制，也在管理模式、运行机制、经济管理、人事制度等方面，采取了多种改革措施。从总体上看，医药卫生体制正在向着摆脱计划经济体制的束缚、逐渐与社会主义市场经济体制相适应的方向发展。
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但是，我们在肯定卫生体制改革的方向和取得显著成效的同时，还应该注意到过去有些改革措施确实带有一定的盲目性、被动性；或者是头痛医头、脚痛医脚的短期行为，而缺乏高屋建瓴的总体规划和政策导向，因而出现了种种新矛盾和新的弊端，集中起来就是卫生资源配置和利用的失调状况日益突出。
加强卫生资源配置和利用的宏观管理，已成为当前卫生体制改革的关键问题。这一关键问题的解决，必须靠制定和实施切实有效的区域卫生规划。这种规划不能是纸上谈兵的“规划”，也不应该是单纯以居民医疗需求调查为依据的区域卫生规划，而是立足于深化卫生体制改革，以实施区域卫生规划为切入点，为消除现存弊端，规划改革措施，规划卫生资源的配置和调整。以促进卫生机构和医药行业健康发展，让群众享有价格合理、质量优良的医疗服务，提高人民的健康水平。
2 实施卫生资源宏观调控的“两种手”
我国城镇卫生资源的宏观调控，一方面在当前必须进行重大改革的资源配置和重新组合的大幅度调整；另一方面还应该建立长期滚动的调控机制。为此，应将实施区域卫生规划作为深化改革调整卫生资源配置切入点。其着眼点，应是同时发挥卫生资源宏观调控的“两种手”的作用。何谓“两种手”?一是应该肯定和规范医疗服务市场这种“看不见的手”对卫生资源配置所起的作用；二是必须进一步强调政府从宏观方面加强卫生资源配置和利用的管理，对这种“看得见的手”也需要重新认识、改革和创新。
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卫生资源宏观调控包括不同层次和不同方面的卫生资源，诸如一定区域内卫生资源的总体存量盘活、利用和调整；卫生资源新的投入、积累(含国家、集体、企业和居民个人的投入)所形成的增量调控；医疗卫生机构及其床位的分布和利用的调控；卫生人力资源结构及其分布和利用的调控；大型仪器设备的装备更新、分布和利用的调控；卫生服务后勤资源的调控等。
以上各层次、各方面卫生资源的宏观调控，涉及各级政府主管部门的职能转变和行政体制改革、卫生经济体制改革、医疗市场的规范化管理、药品流通秩序的整顿。所有这些问题，都将触动方方面面、上上下下的权力义务变更及其利益关系，因而是一个相当复杂的宏观管理课题。
随着卫生改革的进展和市场经济大潮的冲击，城镇医疗服务和医药市场已初步形成。不管它是不是完全的和完善的市场，尽管它具有很大的特殊性，它总是要对卫生资源配置和利用发挥一定的作用，这是不以人们的主观意志为转移的，也是不可逆转的事实。众所周知，越是不完全、不完善、不规范的市场和市场行为，它的盲目性越大，甚至会有某些危害性、破坏性。因此，我们既要承认这种“看不见的手”的应有作用；又不可忽视它的盲目性和负面影响，而急需对它进行规划、规范和管理。
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加强卫生资源配置宏观管理，主要是靠“看得见的手”，即充分发挥政府主管部门作为宏观管理和卫生服务需求调节者的职能。但是，这种宏观管理，应该进一步摆脱计划经济体制的羁绊。积极适应社会主义市场经济的要求。
政府作为宏观经济的管理者[4]和卫生服务供需的调节者，其主要职能应如下：
第一，制定、实施区域卫生规划和卫生政策，引导卫生资源的合理布局和资源结构调整，促进卫生资源的有效利用。
第二，通过完善卫生立法和行政执法，规范医疗、医药市场，加强卫生监督和医疗市场行为的监督管理。
第三，改革卫生经济体制，调控政府、企业等各有关方面的卫生投入；规范国有非营利性医疗机构的财政补助范围；加强国有卫生事业资产管理和财政监督。
此外，作为政府直接为人民提供的公共卫生服务，主要应抓好预防、保健和环境卫生工作。至于对医疗机构，应任其自主经营。政府应通过宏观调控和市场规范化管理，使非营利性及营利性医疗机构在法制的轨道上和社会主义市场经济的环境中合理、合法竞争，优胜劣汰，健康发展。
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3 突破卫生资源调控障碍需作“大手术”
实施区域卫生规划，加强卫生资源宏观调控，已经喊了多年，然而进展迟缓、收效甚微。究其原因，是由于存在着“一散”、“二乱”、“三难”障碍。
所谓“一散”，就是各级政府及其它权力部门对医疗机构的直接主办和管理，形成了条块分割、各自为政和资源配置的分散主义，成为实施区域卫生规划、调整卫生资源的一大障碍。
所谓“二乱”，就是乱办医、办医乱，以及医药流通的混乱状况有增无减。这些无序状况更加助长了卫生资源配置和供需利用的失衡。
所谓“三难”：一则是医疗费用急剧上涨，政府、企业和居民个人不堪重负，这种情况与医疗机构资源消耗补偿不足形成显著反差。二则是过度医疗服务的普遍存在与部分群众医疗需求不足并存局面日益明显。三则是药品价格攀升和不规范的过度消费与医疗技术劳务价值难以充分体现形成鲜明对照。
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国务院转发《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，为突破实施区域卫生规划，加强卫生资源宏观调控的障碍提供了新的契机，指明了正确方向。当务之急，是要紧紧抓住这个契机敢于“作大手术”，下大力气解决“一散”、“二乱、“三难”问题。
首要问题是必须真正转变政府主管部门的职能，实现政事分开，打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限[1]。为此，应该下决心使普遍存在的由政府主管部门直接办医转变为依法管理医疗机构和医疗市场。使医疗机构重新优化组合，成为无上司主办机关的医疗服务集团。这种医疗服务集团应该按区域卫生规划组建，每个集团应包括各层级的医疗服务功能。只有这样才能理顺病人流向，进行逐级转诊，合理提供优质医疗服务，实现医疗资源共享，全面实现前述六个方面的资源调整。
“一散”问题的解决，是整顿医疗市场，综合治理“三乱”的前提条件。“一散”、“二乱”若能加以消除，“三难”的克服将会逐步实现。
, http://www.100md.com
以上仅是笔者的粗浅管见和设想，意在抛砖引玉，请有关部门领导及卫生界同仁斧正和参考。
作者简介：马骏(1928～)，河北安国县人，天津市卫生职工医学院教授，天津市医院系统工程研究所副所长。
参考文献：
[1] 国务院转发体改委等国家八部委.关于城镇医药卫生体制改革的指导意见.
[2] 张自宽.加强宏观调控与引进市场机制[J].中国医院，2000，2：11.
[3] 吴明江司长谈医疗机构配套改革[J].中国医院,1999,4:2.
[4] 马 洪.什么是社会主义市场经济[M].北京：中国发展出版社，1993.
收稿日期：2000-04-14
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