杨 帅，田 侃(1.东南大学附属第二医院/南京市第二医院医务处，南京 210003；2.南京中医药大学医药法律研究所，南京 210046)

    2009年4月7日，中共中央、国务院公布的《关于深化医药卫生体制改革的意见》(以下简称《“新医改”意见》)明确提出“建立国家基本药物制度”。为保障群众基本用药，减轻医药费用负担，卫生部、发改委等9部委又于同年联合发布了《关于建立国家基本药物制度的实施意见》(以下简称《实施意见》)和《国家基本药物目录·基层医疗卫生机构配备使用部分》(2009版)(以下简称2009年版《国家基本药物目录》)。尽管作为我国基本医疗保健体系重要内容的基本药物制度已推行30多年，但缺乏相应的配套措施，还没有形成一套完整的实施体系。而且，由于我国医药卫生体制不健全、政府卫生财政投入不足等原因，贯彻落实国家基本药物制度遇到了诸多障碍和问题，如政府各监管部门的职能协调不力，基本药物的遴选技术、程序存在缺陷，基本药物的生产遭遇“市场失灵”，基本药物的使用干预与激励不足，医疗卫生机构和患者对基本药物认知度较低等。虽然《实施意见》带有规章性质，但实质属于政策性文件，效力层次较低，而且《实施意见》中提出的思路和措施过于笼统，可操作性不强，各省、市制定的暂行或试行办法也以指导性为主，贯彻落实国家基本药物制度依旧任重而道远。笔者认为，加强国家基本药物制度的立法工作，提高国家基本药物制度的强制执行力，保证患者对基本药物的“自由需要”是关键性环节。

    我国国家基本药物制度不仅包括基本药物目录的遴选，还包括基本药物的生产、流通、采购、定价、筹资、支付、使用、质量监管、绩效考核等各环节，需要解决的问题很多。本文从基本药物制度立法的角度重点讨论几个较为突出的方面。

    1 立法重点

    1.1 国家基本药物制度的法律名称与定义

    国家基本药物制度作为保障公众基本用药公平性、可及性及合理性的制度，目前在我国还处于探索阶段，相关配套措施还不完善。在深入、系统建立国家基本药物制度的过程中，应着重强调提高国家基本药物制度的认知水平和基本药物的使用率，强调该项制度的推行与落实，并逐步覆盖城乡。因此，在确立法律名称时，应紧密围绕上述重点。笔者建议，我国国家基本药物制度的法律名称可确定为“国家基本药物制度推行办法”。

    基本药物制度是全球化的概念，目前尚未有较明确的定义。尽管《实施意见》将国家基本药物制度定义为对基本药物的遴选、生产、流通、使用、定价、报销、监测评价等环节实施有效管理的制度，与公共卫生、医疗服务、医疗保障体系相衔接 ......