有效开发人力资源 充分发挥检察职能(2)
四、改革中存在的问题
卡尔·波普尔主张：社会的进步只能经过“零星的社会工程”，解决各单一问题，并经过不断的“试错”逐步得以实现。[2]检察人员分类管理改革试点的意义，就在于通过试点来检验改革设想的可行性，从中发现问题，进一步完善后续的改革。因此，试点过程中存在问题在所难免。武隆县人民检察院的试点当不例外。在他们的改革试点工作中，存在以下几个问题。
其一，按照改革的设想，检察长办公室的职责目标为两个到位——服务到位和监督到位。在检察长办公室所承担的诸项工作中，有两项与检察业务联系最为密切：(1)侦监、公诉等业务部门的对上、对外联络、沟通等工作；(2)对检察官案件质量监督、检查的职责。完成上述职责需要一位精通检察业务的检察官。但由于检察官职位数额的限制，检察长办公室无法设置检察官职位。目前检察长办公室只有检察事务官3人，这3人要保质保量地完成检察长办公室服务到位的职责目标已显困难，更遑论监督到位。
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其二，职位分类以“事”为中心，先有职位然后才有在这一职位上工作的人。职位分类理想的工作模式是“干什么吆喝什么”，即在本职位上，尽本职位之责，并以此为考核标准。而这样的理想有时只能停留在蓝图上。侦监部门即是例子。在实际工作中，侦监检察官助理充当着检察官角色，承担着具体办案工作。按照职位说明书，检察官助理职位设置目的是“协助主管检察官开展侦监工作”。“协助”，语义学上为“帮助”、“辅助”之义，但在这里已置换成“分担”，职位分类的意义被弱化了。
其三，检察人员分类管理建立于以下两个理论预设基础之上：(1)检察人员可以分为不同类别；(2)不同类别的检察人员可以分门别类地进行管理。现在人员分开了，但在管理上似乎对检察官偏爱有加，对人数近半的检察事务官关怀不足。检察事务官缺少相应的职位序列与级别，也没有为他们搭建起足够广阔的发展平台。还有一个不容回避的问题——实际运作中有些部门检察事务官与检察官的关系不够清晰，双方是隶属关系还是平等关系不明确，影响了人员分类管理工作。
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其四、职位分类之所以成为现代人事管理的“宠儿”，原因之一即在于它具有考核标准明确、责任与报酬挂钩等优点。武隆县检察院通过制作各类检察人员职位说明书的形式，将各职位的工作职责、职责细分、衡量标准予以明确，并拟作为检察人员分类后进行管理的基础。但有些职位的职责细分略显粗糙，衡量标准比较含糊。以职侦检察官职位说明书为例，其中一项工作职责为：受理领导分发的案件线索，开展初查工作。该工作的职责细分为：1、制定初查计划并进行初查工作；2、查找、接触犯罪嫌疑人并进行必要的讯问；3、对符合立案标准的案件提出立案建议并报领导审批。衡量标准为：周密性、合法性、及时性。按职位说明书的规定，侦查官和技术官是检察官的直接下级。那么，检察官如何领导其下级开展工作，就应成为检察官职责细分的有机组成部分。如果缺少这样的内容，不足以称得上“细分”。正是因为细分不够，导致侦查官与职侦检察官的职责细分内容完全相同。至于衡量标准，弹性有余，确定性不足，难以成为评判和考核检察官工作的有效标准。
五、对问题的理性分析
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辩证唯物主义认为：特殊性包含了普遍性。试点中存在的问题应带有一定的普遍性，不是武隆县人民检察院特有的问题，因此也不是靠武隆县“地方性知识”可以解决的。笔者认为，要想解决上述问题，应将目光投向试点工作的规范性文件——《框架方案》上，以《框架方案》为研究对象，对分类方法、职位分析、员额比例等进行考察分析，找出问题根源，为完善分类管理改革稍尽绵薄。
《框架方案》对以下问题应予以充分考量：
(一)职位分类为主，兼顾品位分类
品位分类和职位分类是公务员分类的两种基本方法。品位分类是以“人”为中心进行的古老的人事分类制度。这种分类方法特别注重公务员的资力、学历、经验、能力等项通用的资格条件，而不要求他们必须具有某一方面的特殊知识或技能。[3]职位分类，是一种以“事”为中心进行的现代的人事分类制度，即将岗位按工作的性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，分为不同的类别和等级，为公务员的各项管理提供依据。职位分类因具有有助于合理使用人才、考核标准明确、责任与报酬挂钩、克服机构臃肿、提高效率等优点和作用，故而在现代社会倍受重视。《框架方案》所采行的正是职位分类方法。
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职位分类有优点，但也有缺点。它主要适用于可规范化程度强、可量化程度高的岗位。而对于那些可规范化程度弱、可量化程度低的岗位，职位分类往往力不从心，难以发挥规范职责、定量考核之功效。上述问题四的存在，根源就在于职侦工作本身是一项复杂多变、不易量化、难以规范的工作。解决问题的惟一方法是在分类管理中吸纳品位分类。我国《公务员法》第14条明确规定：“国家实行公务员职位分类制度。”这条规定为检察人员职位分类提供了法律依据。但法律并不排斥品位分类。公务员领导职务和非领导职务的划分，就是公务员法已吸纳了品位分类方法的例证。正如全国人大权威人士所言：“从一定意义上说，严格的职位分类与品位分类已不复存在，在实际的人事制度中，可以把它们结合在一起。”[4]因此，检察人员分类管理也应在职位分类为主的基础上，兼顾品位分类。
(二)认清各项检察职能的属性
分类管理最主要的一项工作是设置职位。设置职位的基础之一为职位“定性”，即确定某项工作的性质、任务、功能、地位、程序、责任等内容。因此，要搞好检察人员分类管理，首先必须厘定和认清检察机关的职能和属性。
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在我国，检察机关属于司法机关，检察权是司法权的一部分。但这并不意味着，检察机关承担的所有职责都具有司法属性。职侦当属例外。侦查是借助一系列侦查手段发现犯罪、查找证据的活动，是一项事务性、行政性的调查工作。职务犯罪侦查与普通刑事犯罪侦查的区别，在于案件类型与范围不同，但二者并无质的差别。职侦部门所行使的侦查职责无疑具有行政属性。
职位属性不同，管理模式、工作机制必然不同。按照司法管理模式和工作机制处理行政属性的事务，必然是方枘圆凿。前文所述改革存在的问题之三，即是职位属性认识不清造成的。因此，我们在总体上将检察权的属性界定为司法权时，还应当对检察机关的具体职权条分缕析，一一定性。
(三)员额比例需要稍适调整
职位分类除了要对职务“定性”外，还需要对职务“定量”，即：根据机构的职能、工作量、经费等因素决定职位数量。职位分类中的员额比例就是职位定量的体现。最高人民检察院《框架方案》，在借鉴日本、韩国、德国、澳大利亚等国家检察官员额设置比例的基础上，通过对我国检察人员结构和检察工作需要的分析，确定了我国检察人员职位员额比例。就县级人民检察院而言，检察官30%以下，检察事务官45%以上，检察行政官25%以下。这种推算方法以普遍性为关注焦点，其结果可能导致特殊性及个别性被忽视和掩盖。
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检察机关的职能相对是一个“定数”，即检察人员少的检察机关同检察人员多的检察机关一样，承担着侦监、公诉、监所、职侦、民行、控申等各种检察业务。正所谓麻雀虽小，五脏俱全。因此，在确定检察官职位员额比例的同时，还应确定一个职位底数，以保证人员少的检察机关有足够的检察官职位。否则，就会出现因职位过少，致使检察官无法胜任全部检察业务的问题。该问题在武隆县检察院改革中业已暴露。如果说上述问题二——检察官助理分担办案，不是单纯的职位数额问题，那么问题一——检察长办公室监督不到位，则应归咎于检察官职位不足。要对其他检察官办案质量进行监督检查，非精通检察业务的检察官不能胜任。但受职位数额的限制，检察长办公室无法设置检察官职位，进而对检察官监督检查的职责也就形同虚设。由此可见，《框架方案》所确定的员额比例，是否适用于人数较少的检察机关，尚需斟酌。
六、结语
哈耶克告诫我们：“在我们力图改善文明这个整体的种种努力中，我们还必须始终在这个给定的整体中进行工作，旨在点滴地建设，而不是全盘的建构，并且在发展的每一个阶段都运用既有的历史材料，一步一步地改进细节，而不是力图重新设计这个整体。”[5]
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在这个意义上，武隆县人民检察院就是一个“试点”，他们的工作就是一次“试错”。经过改革试点，他们对职位分类进行了有益的尝试，对管理模式和工作机制进行了初步的探索，对检察机关机构设置进行了大胆的创新。同时，试点工作中又存在着实际运作偏离既定目标、职责规范不细致等问题。但无论成绩、收获也好，问题、困惑也罢，一切皆有意义。作为试点，他们工作的最大意义在于为《框架方案》的进一步调整完善，提供了坚实的实践基础
和必要的理论思考。
注释：
[1][美]曼瑟尔·奥尔森著：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第42页。
[2][英]卡尔·波普尔著：《开放社会及其敌人》(第1卷)，陆衡等译，中国社会科学文献出版社1999年版，第295页。
[3]李如海主编：《中国公务员管理学》，法律出版社1993年版，第25页。
[4]胡康生主编：《中华人民共和国公务员法学习读本》，法律出版社2005年版，第82页。
[5][英]弗里德利希·冯·哈耶克著：《自由秩序原理》(上)，邓正来译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第82页。, 百拇医药(温 辉 杨新京)
卡尔·波普尔主张：社会的进步只能经过“零星的社会工程”，解决各单一问题，并经过不断的“试错”逐步得以实现。[2]检察人员分类管理改革试点的意义，就在于通过试点来检验改革设想的可行性，从中发现问题，进一步完善后续的改革。因此，试点过程中存在问题在所难免。武隆县人民检察院的试点当不例外。在他们的改革试点工作中，存在以下几个问题。
其一，按照改革的设想，检察长办公室的职责目标为两个到位——服务到位和监督到位。在检察长办公室所承担的诸项工作中，有两项与检察业务联系最为密切：(1)侦监、公诉等业务部门的对上、对外联络、沟通等工作；(2)对检察官案件质量监督、检查的职责。完成上述职责需要一位精通检察业务的检察官。但由于检察官职位数额的限制，检察长办公室无法设置检察官职位。目前检察长办公室只有检察事务官3人，这3人要保质保量地完成检察长办公室服务到位的职责目标已显困难，更遑论监督到位。
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其二，职位分类以“事”为中心，先有职位然后才有在这一职位上工作的人。职位分类理想的工作模式是“干什么吆喝什么”，即在本职位上，尽本职位之责，并以此为考核标准。而这样的理想有时只能停留在蓝图上。侦监部门即是例子。在实际工作中，侦监检察官助理充当着检察官角色，承担着具体办案工作。按照职位说明书，检察官助理职位设置目的是“协助主管检察官开展侦监工作”。“协助”，语义学上为“帮助”、“辅助”之义，但在这里已置换成“分担”，职位分类的意义被弱化了。
其三，检察人员分类管理建立于以下两个理论预设基础之上：(1)检察人员可以分为不同类别；(2)不同类别的检察人员可以分门别类地进行管理。现在人员分开了，但在管理上似乎对检察官偏爱有加，对人数近半的检察事务官关怀不足。检察事务官缺少相应的职位序列与级别，也没有为他们搭建起足够广阔的发展平台。还有一个不容回避的问题——实际运作中有些部门检察事务官与检察官的关系不够清晰，双方是隶属关系还是平等关系不明确，影响了人员分类管理工作。
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其四、职位分类之所以成为现代人事管理的“宠儿”，原因之一即在于它具有考核标准明确、责任与报酬挂钩等优点。武隆县检察院通过制作各类检察人员职位说明书的形式，将各职位的工作职责、职责细分、衡量标准予以明确，并拟作为检察人员分类后进行管理的基础。但有些职位的职责细分略显粗糙，衡量标准比较含糊。以职侦检察官职位说明书为例，其中一项工作职责为：受理领导分发的案件线索，开展初查工作。该工作的职责细分为：1、制定初查计划并进行初查工作；2、查找、接触犯罪嫌疑人并进行必要的讯问；3、对符合立案标准的案件提出立案建议并报领导审批。衡量标准为：周密性、合法性、及时性。按职位说明书的规定，侦查官和技术官是检察官的直接下级。那么，检察官如何领导其下级开展工作，就应成为检察官职责细分的有机组成部分。如果缺少这样的内容，不足以称得上“细分”。正是因为细分不够，导致侦查官与职侦检察官的职责细分内容完全相同。至于衡量标准，弹性有余，确定性不足，难以成为评判和考核检察官工作的有效标准。
五、对问题的理性分析
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辩证唯物主义认为：特殊性包含了普遍性。试点中存在的问题应带有一定的普遍性，不是武隆县人民检察院特有的问题，因此也不是靠武隆县“地方性知识”可以解决的。笔者认为，要想解决上述问题，应将目光投向试点工作的规范性文件——《框架方案》上，以《框架方案》为研究对象，对分类方法、职位分析、员额比例等进行考察分析，找出问题根源，为完善分类管理改革稍尽绵薄。
《框架方案》对以下问题应予以充分考量：
(一)职位分类为主，兼顾品位分类
品位分类和职位分类是公务员分类的两种基本方法。品位分类是以“人”为中心进行的古老的人事分类制度。这种分类方法特别注重公务员的资力、学历、经验、能力等项通用的资格条件，而不要求他们必须具有某一方面的特殊知识或技能。[3]职位分类，是一种以“事”为中心进行的现代的人事分类制度，即将岗位按工作的性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，分为不同的类别和等级，为公务员的各项管理提供依据。职位分类因具有有助于合理使用人才、考核标准明确、责任与报酬挂钩、克服机构臃肿、提高效率等优点和作用，故而在现代社会倍受重视。《框架方案》所采行的正是职位分类方法。
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职位分类有优点，但也有缺点。它主要适用于可规范化程度强、可量化程度高的岗位。而对于那些可规范化程度弱、可量化程度低的岗位，职位分类往往力不从心，难以发挥规范职责、定量考核之功效。上述问题四的存在，根源就在于职侦工作本身是一项复杂多变、不易量化、难以规范的工作。解决问题的惟一方法是在分类管理中吸纳品位分类。我国《公务员法》第14条明确规定：“国家实行公务员职位分类制度。”这条规定为检察人员职位分类提供了法律依据。但法律并不排斥品位分类。公务员领导职务和非领导职务的划分，就是公务员法已吸纳了品位分类方法的例证。正如全国人大权威人士所言：“从一定意义上说，严格的职位分类与品位分类已不复存在，在实际的人事制度中，可以把它们结合在一起。”[4]因此，检察人员分类管理也应在职位分类为主的基础上，兼顾品位分类。
(二)认清各项检察职能的属性
分类管理最主要的一项工作是设置职位。设置职位的基础之一为职位“定性”，即确定某项工作的性质、任务、功能、地位、程序、责任等内容。因此，要搞好检察人员分类管理，首先必须厘定和认清检察机关的职能和属性。
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在我国，检察机关属于司法机关，检察权是司法权的一部分。但这并不意味着，检察机关承担的所有职责都具有司法属性。职侦当属例外。侦查是借助一系列侦查手段发现犯罪、查找证据的活动，是一项事务性、行政性的调查工作。职务犯罪侦查与普通刑事犯罪侦查的区别，在于案件类型与范围不同，但二者并无质的差别。职侦部门所行使的侦查职责无疑具有行政属性。
职位属性不同，管理模式、工作机制必然不同。按照司法管理模式和工作机制处理行政属性的事务，必然是方枘圆凿。前文所述改革存在的问题之三，即是职位属性认识不清造成的。因此，我们在总体上将检察权的属性界定为司法权时，还应当对检察机关的具体职权条分缕析，一一定性。
(三)员额比例需要稍适调整
职位分类除了要对职务“定性”外，还需要对职务“定量”，即：根据机构的职能、工作量、经费等因素决定职位数量。职位分类中的员额比例就是职位定量的体现。最高人民检察院《框架方案》，在借鉴日本、韩国、德国、澳大利亚等国家检察官员额设置比例的基础上，通过对我国检察人员结构和检察工作需要的分析，确定了我国检察人员职位员额比例。就县级人民检察院而言，检察官30%以下，检察事务官45%以上，检察行政官25%以下。这种推算方法以普遍性为关注焦点，其结果可能导致特殊性及个别性被忽视和掩盖。
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检察机关的职能相对是一个“定数”，即检察人员少的检察机关同检察人员多的检察机关一样，承担着侦监、公诉、监所、职侦、民行、控申等各种检察业务。正所谓麻雀虽小，五脏俱全。因此，在确定检察官职位员额比例的同时，还应确定一个职位底数，以保证人员少的检察机关有足够的检察官职位。否则，就会出现因职位过少，致使检察官无法胜任全部检察业务的问题。该问题在武隆县检察院改革中业已暴露。如果说上述问题二——检察官助理分担办案，不是单纯的职位数额问题，那么问题一——检察长办公室监督不到位，则应归咎于检察官职位不足。要对其他检察官办案质量进行监督检查，非精通检察业务的检察官不能胜任。但受职位数额的限制，检察长办公室无法设置检察官职位，进而对检察官监督检查的职责也就形同虚设。由此可见，《框架方案》所确定的员额比例，是否适用于人数较少的检察机关，尚需斟酌。
六、结语
哈耶克告诫我们：“在我们力图改善文明这个整体的种种努力中，我们还必须始终在这个给定的整体中进行工作，旨在点滴地建设，而不是全盘的建构，并且在发展的每一个阶段都运用既有的历史材料，一步一步地改进细节，而不是力图重新设计这个整体。”[5]
, http://www.100md.com
在这个意义上，武隆县人民检察院就是一个“试点”，他们的工作就是一次“试错”。经过改革试点，他们对职位分类进行了有益的尝试，对管理模式和工作机制进行了初步的探索，对检察机关机构设置进行了大胆的创新。同时，试点工作中又存在着实际运作偏离既定目标、职责规范不细致等问题。但无论成绩、收获也好，问题、困惑也罢，一切皆有意义。作为试点，他们工作的最大意义在于为《框架方案》的进一步调整完善，提供了坚实的实践基础
和必要的理论思考。
注释：
[1][美]曼瑟尔·奥尔森著：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第42页。
[2][英]卡尔·波普尔著：《开放社会及其敌人》(第1卷)，陆衡等译，中国社会科学文献出版社1999年版，第295页。
[3]李如海主编：《中国公务员管理学》，法律出版社1993年版，第25页。
[4]胡康生主编：《中华人民共和国公务员法学习读本》，法律出版社2005年版，第82页。
[5][英]弗里德利希·冯·哈耶克著：《自由秩序原理》(上)，邓正来译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第82页。, 百拇医药(温 辉 杨新京)