中英城市贫困人群医疗救助项目简介
[中图分类号] R195.1[文献标识码] B[文章编号] 1672-4208(2008)01-0056-02
城市困难群体的健康状况和卫生服务可及性是衡量和评价一个国家或地区社会卫生政策和健康水平的重要内容。近些年来，我国一些地方对城市贫困人员进行医疗救助工作开始起步。1991年下半年国务院发出进一步加强城市居民最低生活保障的通知。1997年卫生部决定开展社区卫生服务，为卫生扶贫打下了一定的基础。与此同时，劳动社会保障部也实施了城镇职工基本医疗保险制度。目前正致力于为困难企业职工建立基本医疗保障。一些经济发达地区和中西部地区实行对救助对象部分医疗费用减免政策，少数地方建立了城市医疗救助制度。但从全国总体情况来看，城市医疗救助尚处于探索和起步阶段，贫困人口患病后无力负担医疗费用而不能得到及时治疗，或因患病使家庭生活困难仍是当前贫困家庭的突出问题。解决没钱看病、看不起病，是城市实行“低保”制度后，仍需致力研究解决的重点问题。因此开展城市医疗救助试点工作，探索建立和完善城市医疗救助制度，既是解决城市贫困群众医疗难问题的有效措施，是加快建立城乡特殊困难群众社会救助体系的重要内容，也是城市医疗制度改革的配套措施。
, 百拇医药
UHPP项目是中英两国的双边政府项目，主要致力于以社区为基础平台，为城市贫弱群体搭建医疗救助运行及管理的机制。其有别于其他国际项目的最主要特征是：项目不仅包括技术层面的创新，更重要的是要进行政策开发及体制探索，他不仅涉及到卫生体制的改革，也与中国的社会保障和社会救助制度的改革密不可分。该项目的目标是通过提高对卫生服务的利用来提高城市贫困人口的健康状况。目的是在项目市建立可持续发展和可推广的社区卫生体系，改善城市贫困人口对卫生服务的利用。项目将有3个方面的产出：(1)建立评估卫生需求和改善贫困人口利用服务的机制。(2)在3个城市开发有效实施和管理城市卫生改革的能力。(3)增强市政府评价和推广最好项目实施经验的能力。
UHPP开展的活动是全方位和多层次的，主要有支持中央及项目市制订策略性的年度计划；通过基线调查评估卫生服务需要与需求；定义城市需救助人群；评估社区卫生服务筹资机制与激励机制；设计包含预防保健、基本医疗、健康促进在内的社区卫生服务包，估算成本，并通过城镇职工基本医疗保险及其他社会保险等渠道，为上述卫生服务筹资；开发全科医生及其他社区卫生服务工作人员的培训大纲； 改进社区信息的传播方式；提高城市贫困人口与弱势人群对社区卫生服务的参与度。同时UHPP项目办还将和劳动与社会保障部、民政部等及时协调沟通，以使社区贫困救助机制的推行更加具有可操作性和持续性。
, 百拇医药
医疗救助是中英城市”社区卫生服务与贫困救助”项目(UHPP)的重要组成部分。医疗救助项目的主要目标是探索项目地区城市脆弱人群医疗救助机制，并通过提高服务利用水平促进社区卫生服务的发展。其以门诊医疗救助为主，兼顾住院医疗救助，统筹考虑基本医疗和大病风险，既扩大了救助覆盖面，也提高了贫困人口受益程度。到目前为止，UHPP选择了沈阳、成都、西宁、银川4个具有不同特点的城市。沈阳市和成都市于2003年8月启动医疗救助项目且已结束。根据2005年度的评估结果，项目地区贫困人口卫生服务的可及性大大提高，项目覆盖贫困人群可以享受到社区卫生服务机构提供的基本医疗和预防保健等多项服务，健康状况也有所改善。中英双方一致认为项目建立了可持续发展的社区卫生服务模式，推动了我国贫困医疗救助工作的开展，达到并超额完成了预期目标，取得了宝贵的经验。西宁和银川是继沈阳、成都之后的第二批试点城市，他们更加贫穷，思想观念比较保守，工作的基础条件差，存在的问题也更多，代表着中国西部地区城市的现实情况。但也更具有卫生扶贫救助的意义，这两个城市的参加会进一步扩大UHPP项目的适用区域和适用范围，更加有利于探索多种形式的城市医疗救助机制，努力实现UHPP项目的既定目标[1]。
, 百拇医药
1基本目标
通过开展本项目，使项目区贫困人群能够减轻疾病经济负担，得到基本的医疗卫生服务，健康状况得到改善；探索建立多部门协调、全社会各方面参与、具有可持续性发展的城市贫困医疗救助制度；为在国内其他非项目地区推广城市困难群体医疗救助提供可借鉴的经验。
2项目实施方案设计要点
2.1医疗救助覆盖率的确定根据项目可以利用的救助资金金额、基线调查结果及有关报告，贫困人口和弱势人群的卫生服务需要、需求、利用以及贫困及弱势程度的分析结果，结合拟开展的医疗救助内容，确定需要医疗救助的困难群体覆盖范围。
2.2医疗救助对象的确定方法根据国务院《城市居民最低生活保障条例》、《青海省实施办法》和市政府及民政部门现有的确定办法，通过有关部门共同协商确定；对于需救助的其他弱势人群，由区项目管理部门、街道会同各有关部门协商确定。
, 百拇医药
2.3医疗救助的基本服务内容与补偿原则(1)根据最低保障原则，项目向被救助的贫困人口与弱势人群提供最基本的医疗卫生服务救助，主要包括预防保健服务和医疗服务。根据共同参与的原则，政府有关部门、街道、社区居民共同参与基本服务内容选择与确定。(2)医疗救助服务内容补偿比例确定原则：根据有效性的原则，以确保通过对贫弱人群的医疗救助、能够有效提高救助对象医疗卫生服务利用的可及性为基本原则，来确定对各项医疗救助服务内容的具体补偿比例。
2.4医疗救助服务供给机构的选择与管理选择符合项目要求的医疗卫生机构(定点医疗卫生服务机构)向被救助的贫困与弱势人群提供优质的医疗卫生服务是开展贫困与弱势人群医疗救助活动的基础。在医疗救助服务供给机构的选择与管理中规定：建立医疗服务提供的准入机制，引入竞争机制，加强定点医疗卫生服务机构管理，建立科学合理的转诊制度，加强管理提高服务质量。
2.5项目资金的筹集、分配、结算与管理医疗救助项目资金指UHHP项目DFID专项资金和当地政府配套资金。根据两国政府达成的协议和项目的总体要求，每个项目市DFID资金50万英镑，政府配套资金600万人民币，共计1200万元(人民币)，每个项目区资金共计600万元。在3个资助年内，每个项目区每年资金额为200万元。同时，各项目市区还需积极挖掘资金来源，建立多渠道、多元化可持续筹资机制，以保证贫困人口医疗救助项目的可持续性发展。项目资金的结算要遵循以筹定支、量入为出、收支平衡；按封顶总量控制、按救助项目付费的原则。各项目市设“城市贫困人口医疗救助金管理委员会(委员会)”，负责城市贫困人口医疗救助金的管理和监督。委员会的成员以项目管理部门为主，卫生、民政、社保、财政、街道等部门和社区居民代表共同组成，并规定：必须建立独立的“城市贫困人口医疗救助金”专用账户，做到专款专用；医疗救助专项资金不得冲抵各级政府和有关部门救济救助及相关活动现有经费的正常投入；项目区要建立医疗救助金的财务管理、使用补偿申报、审核及拨付制度；项目区要建立医疗救助金使用的定期报告制度和民主监督制度，要使资金使用信息公开、透明，年终进行年审。
, 百拇医药
2.6医疗救助项目监督和管理建立医疗救助监测与评估信息系统，定期对项目的进展和实施效果进行检测和评估；建立切实可行的岗位责任制、项目管理制度、工作程序和必要的技术规范；加强项目的技术指导，选聘具有管理理论和实际经验的专业人员为项目的专家，负责各区的项目计划与实施的技术指导；各项目区建立切实可行的项目管理民主监督制度。项目市、区制定切实可行的投诉制度，救助对象在接受医疗救助服务中与定点医疗服务机构发生纠纷，经协商不能解决时，可到区项目办投诉。项目评估是否提高了救助对象对适当的保健服务的使用；是否降低了使用卫生保健服务的经济负担；是否增加了救助对象对卫生保健服务的满意度：是否改善了服务对象的健康状况。
3科研创新
山东大学卫生管理与政策研究中心在对这个项目的考察和监测报告中指出，“城市社区卫生服务与贫困医疗救助”项目在中国的实施实现了两个率先：一是在全国未开展系统的、规范化、制度化医疗救助的情况下，项目率先在沈阳和成都开展；二是在政府认识到贫困医疗救助重要性的情况下，项目已能提供一些经验。
, http://www.100md.com
参 考 文 献
[1] 李立明，安妮，孟庆跃，等.中英城市社区卫生服务与贫困救助项目介绍和研究框架[J].中国卫生经济, 2003，22(243)：11-12.
[2] 尹利军，丁国伟，刘桂生，等.中英城市社区卫生服务与贫困救助项目的实施与探讨[J].中国健康教育, 2004，20(11)：1057-1058.
[3]李立明.解析UHPP编者按[J].中国卫生人才杂志，2003，(68)：58-59.
[4]http://uhpp.chinawch.org.cn/.中英社区卫生服务与贫困救助项目网站.
(收稿日期：2007-10-20), 百拇医药(卓凤娟 王汝芬)
城市困难群体的健康状况和卫生服务可及性是衡量和评价一个国家或地区社会卫生政策和健康水平的重要内容。近些年来，我国一些地方对城市贫困人员进行医疗救助工作开始起步。1991年下半年国务院发出进一步加强城市居民最低生活保障的通知。1997年卫生部决定开展社区卫生服务，为卫生扶贫打下了一定的基础。与此同时，劳动社会保障部也实施了城镇职工基本医疗保险制度。目前正致力于为困难企业职工建立基本医疗保障。一些经济发达地区和中西部地区实行对救助对象部分医疗费用减免政策，少数地方建立了城市医疗救助制度。但从全国总体情况来看，城市医疗救助尚处于探索和起步阶段，贫困人口患病后无力负担医疗费用而不能得到及时治疗，或因患病使家庭生活困难仍是当前贫困家庭的突出问题。解决没钱看病、看不起病，是城市实行“低保”制度后，仍需致力研究解决的重点问题。因此开展城市医疗救助试点工作，探索建立和完善城市医疗救助制度，既是解决城市贫困群众医疗难问题的有效措施，是加快建立城乡特殊困难群众社会救助体系的重要内容，也是城市医疗制度改革的配套措施。
, 百拇医药
UHPP项目是中英两国的双边政府项目，主要致力于以社区为基础平台，为城市贫弱群体搭建医疗救助运行及管理的机制。其有别于其他国际项目的最主要特征是：项目不仅包括技术层面的创新，更重要的是要进行政策开发及体制探索，他不仅涉及到卫生体制的改革，也与中国的社会保障和社会救助制度的改革密不可分。该项目的目标是通过提高对卫生服务的利用来提高城市贫困人口的健康状况。目的是在项目市建立可持续发展和可推广的社区卫生体系，改善城市贫困人口对卫生服务的利用。项目将有3个方面的产出：(1)建立评估卫生需求和改善贫困人口利用服务的机制。(2)在3个城市开发有效实施和管理城市卫生改革的能力。(3)增强市政府评价和推广最好项目实施经验的能力。
UHPP开展的活动是全方位和多层次的，主要有支持中央及项目市制订策略性的年度计划；通过基线调查评估卫生服务需要与需求；定义城市需救助人群；评估社区卫生服务筹资机制与激励机制；设计包含预防保健、基本医疗、健康促进在内的社区卫生服务包，估算成本，并通过城镇职工基本医疗保险及其他社会保险等渠道，为上述卫生服务筹资；开发全科医生及其他社区卫生服务工作人员的培训大纲； 改进社区信息的传播方式；提高城市贫困人口与弱势人群对社区卫生服务的参与度。同时UHPP项目办还将和劳动与社会保障部、民政部等及时协调沟通，以使社区贫困救助机制的推行更加具有可操作性和持续性。
, 百拇医药
医疗救助是中英城市”社区卫生服务与贫困救助”项目(UHPP)的重要组成部分。医疗救助项目的主要目标是探索项目地区城市脆弱人群医疗救助机制，并通过提高服务利用水平促进社区卫生服务的发展。其以门诊医疗救助为主，兼顾住院医疗救助，统筹考虑基本医疗和大病风险，既扩大了救助覆盖面，也提高了贫困人口受益程度。到目前为止，UHPP选择了沈阳、成都、西宁、银川4个具有不同特点的城市。沈阳市和成都市于2003年8月启动医疗救助项目且已结束。根据2005年度的评估结果，项目地区贫困人口卫生服务的可及性大大提高，项目覆盖贫困人群可以享受到社区卫生服务机构提供的基本医疗和预防保健等多项服务，健康状况也有所改善。中英双方一致认为项目建立了可持续发展的社区卫生服务模式，推动了我国贫困医疗救助工作的开展，达到并超额完成了预期目标，取得了宝贵的经验。西宁和银川是继沈阳、成都之后的第二批试点城市，他们更加贫穷，思想观念比较保守，工作的基础条件差，存在的问题也更多，代表着中国西部地区城市的现实情况。但也更具有卫生扶贫救助的意义，这两个城市的参加会进一步扩大UHPP项目的适用区域和适用范围，更加有利于探索多种形式的城市医疗救助机制，努力实现UHPP项目的既定目标[1]。
, 百拇医药
1基本目标
通过开展本项目，使项目区贫困人群能够减轻疾病经济负担，得到基本的医疗卫生服务，健康状况得到改善；探索建立多部门协调、全社会各方面参与、具有可持续性发展的城市贫困医疗救助制度；为在国内其他非项目地区推广城市困难群体医疗救助提供可借鉴的经验。
2项目实施方案设计要点
2.1医疗救助覆盖率的确定根据项目可以利用的救助资金金额、基线调查结果及有关报告，贫困人口和弱势人群的卫生服务需要、需求、利用以及贫困及弱势程度的分析结果，结合拟开展的医疗救助内容，确定需要医疗救助的困难群体覆盖范围。
2.2医疗救助对象的确定方法根据国务院《城市居民最低生活保障条例》、《青海省实施办法》和市政府及民政部门现有的确定办法，通过有关部门共同协商确定；对于需救助的其他弱势人群，由区项目管理部门、街道会同各有关部门协商确定。
, 百拇医药
2.3医疗救助的基本服务内容与补偿原则(1)根据最低保障原则，项目向被救助的贫困人口与弱势人群提供最基本的医疗卫生服务救助，主要包括预防保健服务和医疗服务。根据共同参与的原则，政府有关部门、街道、社区居民共同参与基本服务内容选择与确定。(2)医疗救助服务内容补偿比例确定原则：根据有效性的原则，以确保通过对贫弱人群的医疗救助、能够有效提高救助对象医疗卫生服务利用的可及性为基本原则，来确定对各项医疗救助服务内容的具体补偿比例。
2.4医疗救助服务供给机构的选择与管理选择符合项目要求的医疗卫生机构(定点医疗卫生服务机构)向被救助的贫困与弱势人群提供优质的医疗卫生服务是开展贫困与弱势人群医疗救助活动的基础。在医疗救助服务供给机构的选择与管理中规定：建立医疗服务提供的准入机制，引入竞争机制，加强定点医疗卫生服务机构管理，建立科学合理的转诊制度，加强管理提高服务质量。
2.5项目资金的筹集、分配、结算与管理医疗救助项目资金指UHHP项目DFID专项资金和当地政府配套资金。根据两国政府达成的协议和项目的总体要求，每个项目市DFID资金50万英镑，政府配套资金600万人民币，共计1200万元(人民币)，每个项目区资金共计600万元。在3个资助年内，每个项目区每年资金额为200万元。同时，各项目市区还需积极挖掘资金来源，建立多渠道、多元化可持续筹资机制，以保证贫困人口医疗救助项目的可持续性发展。项目资金的结算要遵循以筹定支、量入为出、收支平衡；按封顶总量控制、按救助项目付费的原则。各项目市设“城市贫困人口医疗救助金管理委员会(委员会)”，负责城市贫困人口医疗救助金的管理和监督。委员会的成员以项目管理部门为主，卫生、民政、社保、财政、街道等部门和社区居民代表共同组成，并规定：必须建立独立的“城市贫困人口医疗救助金”专用账户，做到专款专用；医疗救助专项资金不得冲抵各级政府和有关部门救济救助及相关活动现有经费的正常投入；项目区要建立医疗救助金的财务管理、使用补偿申报、审核及拨付制度；项目区要建立医疗救助金使用的定期报告制度和民主监督制度，要使资金使用信息公开、透明，年终进行年审。
, 百拇医药
2.6医疗救助项目监督和管理建立医疗救助监测与评估信息系统，定期对项目的进展和实施效果进行检测和评估；建立切实可行的岗位责任制、项目管理制度、工作程序和必要的技术规范；加强项目的技术指导，选聘具有管理理论和实际经验的专业人员为项目的专家，负责各区的项目计划与实施的技术指导；各项目区建立切实可行的项目管理民主监督制度。项目市、区制定切实可行的投诉制度，救助对象在接受医疗救助服务中与定点医疗服务机构发生纠纷，经协商不能解决时，可到区项目办投诉。项目评估是否提高了救助对象对适当的保健服务的使用；是否降低了使用卫生保健服务的经济负担；是否增加了救助对象对卫生保健服务的满意度：是否改善了服务对象的健康状况。
3科研创新
山东大学卫生管理与政策研究中心在对这个项目的考察和监测报告中指出，“城市社区卫生服务与贫困医疗救助”项目在中国的实施实现了两个率先：一是在全国未开展系统的、规范化、制度化医疗救助的情况下，项目率先在沈阳和成都开展；二是在政府认识到贫困医疗救助重要性的情况下，项目已能提供一些经验。
, http://www.100md.com
参 考 文 献
[1] 李立明，安妮，孟庆跃，等.中英城市社区卫生服务与贫困救助项目介绍和研究框架[J].中国卫生经济, 2003，22(243)：11-12.
[2] 尹利军，丁国伟，刘桂生，等.中英城市社区卫生服务与贫困救助项目的实施与探讨[J].中国健康教育, 2004，20(11)：1057-1058.
[3]李立明.解析UHPP编者按[J].中国卫生人才杂志，2003，(68)：58-59.
[4]http://uhpp.chinawch.org.cn/.中英社区卫生服务与贫困救助项目网站.
(收稿日期：2007-10-20), 百拇医药(卓凤娟 王汝芬)