完善制度设计 确保处罚到人落地
开栏的话
近年来，党中央、国务院多次强调对食品药品违法行为要处罚到人。国务院办公厅印发的《2017年食品安全重点工作安排》明确提出，所有食品安全违法行为均应追究到人，并向社会公开被处罚人的信息。目前，在我国已有的食品药品监管法律法规中，对于处罚到人的规定还散见于不同的条款中，体系并未形成。
要将食品药品违法行为处罚到人落到实处，就要正确设定食品药品等生产经营企业自然人的义务和责任，准确界定处罚对象，科学确定可行性强的处罚标准，并在“处罚到人”的制度设计中具体体现。本版从今日起开设“处罚到人强监管”栏目，特邀学界专家、一线监管人员等从多个维度对“处罚到人”进行讨论，以期明晰相关问题，推动处罚到人真正落地。
□ 张炜
9月4日，国家总局局长毕井泉在全国食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治工作电视电话会议上再次强调，所有的违法案件，都要处罚到人。去年以来，总局多次在有关会议和文件中提及处罚到人的规定，处罚到人已经成为食品药品监管系统落实“四个最严”要求的关键词之一。食品药品案件处罚到人，是落实“四个最严”要求，特别是“最严厉的处罚”的具体措施和重要手段，符合目前我国食品药品安全总体形势，符合实现食品药品质量安全稳定可控和保障水平明显提升的客观需要。
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处罚到人于法有据
《行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”这是行政处罚到人的基本法律规定，为食品药品违法行为处罚到人提供了法源基础。
食品药品监管法律法规对处罚到人也有所规定。例如，《食品安全法》第一百三十五条规定：“被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员”。《药品管理法》第七十五条规定：“从事生产、销售假药及生产、销售劣药情节严重的企业或者其他单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员十年内不得从事药品生产、经营活动”。笔者认为，上述以行业禁入限制为主要内容的资格罚规定，是狭义的处罚到人。广义地讲，处罚到人应当包括财产罚、资格罚、人身罚等多个罚种。现行食品药品监管法律法规的大部分法律责任条款，实际上都包含处罚到人之义。例如，《药品管理法》第七十三条规定，“生产、销售假药的，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售药品货值金额二倍以上五倍以下的罚款”。此处规定的生产销售假药，既可能是企业的行为，也可能是个人的行为。如是个人的行为，自然应当处罚到人。而企业的违法行为，也必然是具体的个人所实施，也应当处罚到人。企业是由人构成的，企业与人的关系是“企业即人，无人则止”。所以，行政处罚指向的不仅仅是违法企业，也包括违法企业中具体实施违法行为的人。换言之，对食品药品违法行为处罚到人，是现行食品药品法律法规的已有之义。
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健全顶层制度设计
良法是善治的前提。食品药品违法行为处罚到人的规定要落到实处，严谨权威的顶层制度设计是关键。现行食品药品法律法规中虽然包含处罚到人之义，但缺乏可操作的具体规定，处罚到人的制度机制尚不完善。因此，首先要通过立法、修法，从法律层面明确处罚到人的基本原则、处罚种类、适用范围等。除资格罚外，要加大对违法行为人的财产罚力度，如没收违法所得、罚款等。对违法行为人的罚款标准，应当与其违法行为的严重程度相当，不应高于刑法有关食品药品犯罪的罚金。对阻碍监管人员依法检查、调查取证，隐藏、转移、变卖或者损毁食品药品监管机关依法扣押、查封的物品，伪造、隐匿、毁灭证据等影响食品药品监管部门依法办案的行为，应结合《治安处罚法》的相关规定，明确行政拘留等人身罚。其次，应当细化处罚到人相关法律规定的具体适用、裁量基准等，逐步健全完善处罚到人制度体系。
建立责任认定机制
食品药品违法行为要处罚到人，必然以责任认定到人为前提。企业是食品药品安全的第一责任主体，企业主体责任落实到位，是保障食品药品安全的核心所在。企业的主体责任要靠人来落实。只有建立科学公正、合理明晰的责任认定机制，在发生食品药品违法违规行为时，才能准确认定企业法定代表人、负责人、主管人员、直接责任人员等的违法责任，根据责任大小，依法给予处罚。对违法行为责任的认定，要有规范统一的制度规则，但在具体案件中，必须结合企业的组织结构体系、质量管理体系等实际情况，具体问题具体分析，不能一概而论。
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规范统一取证到人规则
证据是认定违法事实的基础，要处罚到人，必须取证到人。在以往的执法实践中，一些监管部门在调查取证时，往往只取证到违法企业，而对具体违法行为的决策者、实施者、实施过程、受益人等情况并没有查实、查透、查清，这就导致执法中出现了一些不合理的现象。例如，在行政处罚阶段，食品药品监管部门只处罚企业不处罚个人，一旦涉及追究个人的刑事责任，就会因为处罚的证据没有取证到人而不符合刑事诉讼的要求。又如，在查办团伙无证生产经营案件中，只处罚主要违法行为人，而忽视了对团伙其他人员的处罚，有的甚至是逮着一个人处罚了事，导致其他违法行为人甚至主要违法行为人逍遥法外。要解决这些问题，就必须坚持所有违法案件取证到人，进而处罚到人。取证到人应当符合食品药品案件查办的证据规则，在具体执法实践中要保持各地在取证标准要求上的统一规范，不能各行其是。
完善联合惩戒机制
食品药品违法行为处罚到人的根本目的，一是震慑，二是惩戒。对无视法律威严、无视人民群众生命安全的违法者，必须依法严惩。国务院印发的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)，把食品药品列为实施信用联合惩戒的重点领域。食品药品监管部门应根据指导意见，进一步完善食品药品失信企业和失信人员“黑名单”制度，对严重失信的企业和自然人都要纳入“黑名单”。同时，要加强行政处罚案件信息公开，通过案件信息公开和共享，建立跨地区、跨部门、跨领域的联合惩戒机制，形成政府部门协同联动、社会舆论广泛参与的食品药品共治格局，切实发挥处罚到人的强大震慑和惩戒作用。
(作者单位：甘肃省白银市食品药品监督管理局), 百拇医药
近年来，党中央、国务院多次强调对食品药品违法行为要处罚到人。国务院办公厅印发的《2017年食品安全重点工作安排》明确提出，所有食品安全违法行为均应追究到人，并向社会公开被处罚人的信息。目前，在我国已有的食品药品监管法律法规中，对于处罚到人的规定还散见于不同的条款中，体系并未形成。
要将食品药品违法行为处罚到人落到实处，就要正确设定食品药品等生产经营企业自然人的义务和责任，准确界定处罚对象，科学确定可行性强的处罚标准，并在“处罚到人”的制度设计中具体体现。本版从今日起开设“处罚到人强监管”栏目，特邀学界专家、一线监管人员等从多个维度对“处罚到人”进行讨论，以期明晰相关问题，推动处罚到人真正落地。
□ 张炜
9月4日，国家总局局长毕井泉在全国食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治工作电视电话会议上再次强调，所有的违法案件，都要处罚到人。去年以来，总局多次在有关会议和文件中提及处罚到人的规定，处罚到人已经成为食品药品监管系统落实“四个最严”要求的关键词之一。食品药品案件处罚到人，是落实“四个最严”要求，特别是“最严厉的处罚”的具体措施和重要手段，符合目前我国食品药品安全总体形势，符合实现食品药品质量安全稳定可控和保障水平明显提升的客观需要。
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处罚到人于法有据
《行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”这是行政处罚到人的基本法律规定，为食品药品违法行为处罚到人提供了法源基础。
食品药品监管法律法规对处罚到人也有所规定。例如，《食品安全法》第一百三十五条规定：“被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员”。《药品管理法》第七十五条规定：“从事生产、销售假药及生产、销售劣药情节严重的企业或者其他单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员十年内不得从事药品生产、经营活动”。笔者认为，上述以行业禁入限制为主要内容的资格罚规定，是狭义的处罚到人。广义地讲，处罚到人应当包括财产罚、资格罚、人身罚等多个罚种。现行食品药品监管法律法规的大部分法律责任条款，实际上都包含处罚到人之义。例如，《药品管理法》第七十三条规定，“生产、销售假药的，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售药品货值金额二倍以上五倍以下的罚款”。此处规定的生产销售假药，既可能是企业的行为，也可能是个人的行为。如是个人的行为，自然应当处罚到人。而企业的违法行为，也必然是具体的个人所实施，也应当处罚到人。企业是由人构成的，企业与人的关系是“企业即人，无人则止”。所以，行政处罚指向的不仅仅是违法企业，也包括违法企业中具体实施违法行为的人。换言之，对食品药品违法行为处罚到人，是现行食品药品法律法规的已有之义。
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健全顶层制度设计
良法是善治的前提。食品药品违法行为处罚到人的规定要落到实处，严谨权威的顶层制度设计是关键。现行食品药品法律法规中虽然包含处罚到人之义，但缺乏可操作的具体规定，处罚到人的制度机制尚不完善。因此，首先要通过立法、修法，从法律层面明确处罚到人的基本原则、处罚种类、适用范围等。除资格罚外，要加大对违法行为人的财产罚力度，如没收违法所得、罚款等。对违法行为人的罚款标准，应当与其违法行为的严重程度相当，不应高于刑法有关食品药品犯罪的罚金。对阻碍监管人员依法检查、调查取证，隐藏、转移、变卖或者损毁食品药品监管机关依法扣押、查封的物品，伪造、隐匿、毁灭证据等影响食品药品监管部门依法办案的行为，应结合《治安处罚法》的相关规定，明确行政拘留等人身罚。其次，应当细化处罚到人相关法律规定的具体适用、裁量基准等，逐步健全完善处罚到人制度体系。
建立责任认定机制
食品药品违法行为要处罚到人，必然以责任认定到人为前提。企业是食品药品安全的第一责任主体，企业主体责任落实到位，是保障食品药品安全的核心所在。企业的主体责任要靠人来落实。只有建立科学公正、合理明晰的责任认定机制，在发生食品药品违法违规行为时，才能准确认定企业法定代表人、负责人、主管人员、直接责任人员等的违法责任，根据责任大小，依法给予处罚。对违法行为责任的认定，要有规范统一的制度规则，但在具体案件中，必须结合企业的组织结构体系、质量管理体系等实际情况，具体问题具体分析，不能一概而论。
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规范统一取证到人规则
证据是认定违法事实的基础，要处罚到人，必须取证到人。在以往的执法实践中，一些监管部门在调查取证时，往往只取证到违法企业，而对具体违法行为的决策者、实施者、实施过程、受益人等情况并没有查实、查透、查清，这就导致执法中出现了一些不合理的现象。例如，在行政处罚阶段，食品药品监管部门只处罚企业不处罚个人，一旦涉及追究个人的刑事责任，就会因为处罚的证据没有取证到人而不符合刑事诉讼的要求。又如，在查办团伙无证生产经营案件中，只处罚主要违法行为人，而忽视了对团伙其他人员的处罚，有的甚至是逮着一个人处罚了事，导致其他违法行为人甚至主要违法行为人逍遥法外。要解决这些问题，就必须坚持所有违法案件取证到人，进而处罚到人。取证到人应当符合食品药品案件查办的证据规则，在具体执法实践中要保持各地在取证标准要求上的统一规范，不能各行其是。
完善联合惩戒机制
食品药品违法行为处罚到人的根本目的，一是震慑，二是惩戒。对无视法律威严、无视人民群众生命安全的违法者，必须依法严惩。国务院印发的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)，把食品药品列为实施信用联合惩戒的重点领域。食品药品监管部门应根据指导意见，进一步完善食品药品失信企业和失信人员“黑名单”制度，对严重失信的企业和自然人都要纳入“黑名单”。同时，要加强行政处罚案件信息公开，通过案件信息公开和共享，建立跨地区、跨部门、跨领域的联合惩戒机制，形成政府部门协同联动、社会舆论广泛参与的食品药品共治格局，切实发挥处罚到人的强大震慑和惩戒作用。
(作者单位：甘肃省白银市食品药品监督管理局), 百拇医药