规范“主观过错”行政处罚要件下药监执法行为
认真领会立法精神 准确适用法律规定
□ 于志深
新修订《行政处罚法》于7月15日起正式施行。此次修订将“无过错不处罚”原则写入法律，结束了长期以来理论界与执法实践对行政处罚是否需要考虑行为人主观过错的争论。但该法同时提出，“法律、行政法规另有规定的，从其规定”，该规定给基层执法人员适用法条带来困惑。
以药品监管领域为例，无论是国家政策还是法律法规都要求严格落实“最严格的监管”。《药品管理法实施条例》第七十五条规定：“药品经营企业、医疗机构未违反《药品管理法》和本条例的有关规定，并有充分证据证明其不知道所销售或者使用的药品是假药、劣药的，应当没收其销售或者使用的假药、劣药和违法所得；但是，可以免除其他行政处罚。”这是否意味着药品监管领域已有行政法规的规定，就不能适用“无过错不处罚”原则？笔者结合工作实际，谈谈对“主观过错”行政处罚要件下药监执法的思考。
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主观过错是多数处罚的构成要件
《行政处罚法》是规范行政处罚行为的基本法。1996年《行政处罚法》的出台，开创了按照行政执法类别单独制定行政程序规范的先河。该法有效规范了行政处罚的设定和实施，健全了具有中国特色的行政处罚理论体系，其确立的各项具体制度已成为各领域开展行政处罚研究最重要的规范依据。
修订前的《行政处罚法》并未对行政处罚是否要考虑行为人的主观过错进行规定。因此，理论界对主观过错是否是行政处罚的构成要件一直存在争论，而实践中执法人员从行政效率等角度出发，通常在实施行政处罚时多以客观违法事实为核心要件，而不考虑相对人有无主观过错。
在笔者看来，修订前的《行政处罚法》虽然没有明确规定主观过错问题，但这并不意味着行政处罚完全不需要考虑相对人的主观因素。例如，修订前的《行政处罚法》关于“不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚”“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚”的规定，其实就是基于对相对人主观要素的考虑。
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在中国人大网法律释义与问答栏目，针对修订前的《行政处罚法》为何作出“不予处罚”规定的回答中指出，行政违法的构成必须具备四个要件，其中包括违法行为的主观方面，也就是违法行为主体对他所实施的违反行政管理秩序的行为及其后果的故意或者过失的心理状态。该回答对行政处罚构成要件的解释与刑法的四要件理论思路一致。随着刑法理论的发展，从四要件理论到三阶层理论，其对违法构成要件的主观过错、可责罚性要求始终没变(个别不要求主观过错的除外)。行政违法行为在构成要件上与刑事犯罪有相似之处，只是违法行为严重程度有所不同。因此，行政处罚也应考虑行为人的主观过错，这样更有利于行政执法中涉刑案件的移送。
适用法律考量主观过错意义重大
将行为人的主观过错写入新修订《行政处罚法》，彰显了我国社会主义法治建设的巨大进步，对我国法治建设具有重要意义。
首先，将主观过错规定为应受行政处罚行为的构成要件，是行政法治的需要。任何公正合理的制裁都必须以被制裁的行为具有可谴责性为基础。行政法治是国家治理现代化的体现，促进民主、保障人权、维护公平正义、体现规则理性，是国家治理现代化的应有之义。
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其次，将主观过错规定为应受行政处罚行为的构成要件，是贯彻处罚与教育相结合原则的需要。行政机关保障法律贯彻实施的手段之一，就是对违法行为实施行政处罚，但必须明确，给予行政处罚的目的不单纯是惩罚。法治之所以被视为可实现的最优治理范式，就是在于其通过对行为人的主观状态施以某种确定性的评价，可以产生抑制过错、倡导合规的社会效果，引导社会成员树立和强化守法意识。不把主观过错作为应受行政处罚行为的构成要件，势必导致结果责任，而结果责任不能实现行政处罚教育和预防违法行为发生的目的。
第三，将主观过错规定为应受行政处罚行为的构成要件，是世界范围内行政立法普遍采用的先进经验。目前，世界范围内专门针对行政处罚立法的国家和地区不多，主要有奥地利、德国和中国等。其中，除中国外，其他国家和地区的行政处罚专门立法都正面确认了构成应受行政处罚行为的主观要件。
第四，将主观过错规定为应受行政处罚行为的构成要件，是顺应社会发展的客观需要。随着社会的发展进步，公民的守法意识也在提高，行政效率与实质正义权衡，价值取向更倾向于实质正义。现有的行政程序和执法人员的素质能力已经完全可以支撑对被处罚人主观过错的认定，新修订《行政处罚法》引入“无过错不处罚”原则，与我国不断提高的执法水平是相匹配的。
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药品监管领域的主观过错原则
在《行政处罚法》修订前，药品监管领域其实已有关于主观过错的规定。如《药品管理法实施条例》第七十五条规定；《药品管理法》第一百四十四条“明知是假药、劣药仍然销售、使用的”；《药品流通监督管理办法》第十三条“知道或者应当知道他人从事无证生产、经营药品行为的，不得为其提供药品”等。此外，国家市场监督管理总局在《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》中也明确提出，当事人有充分证据证明不存在主观故意或者重大过失的，可以依法从轻或者减轻行政处罚等。上述规定都是在《行政处罚法》修订前、药品监管领域在原行政处罚法律体系框架下进行的有益尝试。
笔者认为，新修订《行政处罚法》规定的“无过错不处罚”原则是一条普适原则，药品监管要实施最严格的监管、最严厉的处罚，也应遵循该原则。但该法同时提出的“法律、行政法规另有规定的，从其规定”的法律保留，针对的是明确提出不适用意见的情形，如《药品管理法》或《药品管理法实施条例》明确规定“药品生产企业违法，没有主观过错的也要处罚”，药品监管人员在执法过程中必须牢牢把握这一点。
法律是治国之重器，良法是善治之前提。新修订《行政处罚法》引入“无过错不处罚”原则，体现了维护行政相对人合法权益，以及公正公平、过罚相当、合理合法的行政处罚原则，彰显了以人民为中心、尊重和保障人权的执政理念。笔者认为，药品监管中要贯彻执行好“无过错不处罚”原则，还有赖相关部门和执法人员认真学习领会立法精神，准确适用法律规定。
(作者单位：黑龙江省哈尔滨市香坊区市场监管综合行政执法大队), http://www.100md.com
□ 于志深
新修订《行政处罚法》于7月15日起正式施行。此次修订将“无过错不处罚”原则写入法律，结束了长期以来理论界与执法实践对行政处罚是否需要考虑行为人主观过错的争论。但该法同时提出，“法律、行政法规另有规定的，从其规定”，该规定给基层执法人员适用法条带来困惑。
以药品监管领域为例，无论是国家政策还是法律法规都要求严格落实“最严格的监管”。《药品管理法实施条例》第七十五条规定：“药品经营企业、医疗机构未违反《药品管理法》和本条例的有关规定，并有充分证据证明其不知道所销售或者使用的药品是假药、劣药的，应当没收其销售或者使用的假药、劣药和违法所得；但是，可以免除其他行政处罚。”这是否意味着药品监管领域已有行政法规的规定，就不能适用“无过错不处罚”原则？笔者结合工作实际，谈谈对“主观过错”行政处罚要件下药监执法的思考。
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主观过错是多数处罚的构成要件
《行政处罚法》是规范行政处罚行为的基本法。1996年《行政处罚法》的出台，开创了按照行政执法类别单独制定行政程序规范的先河。该法有效规范了行政处罚的设定和实施，健全了具有中国特色的行政处罚理论体系，其确立的各项具体制度已成为各领域开展行政处罚研究最重要的规范依据。
修订前的《行政处罚法》并未对行政处罚是否要考虑行为人的主观过错进行规定。因此，理论界对主观过错是否是行政处罚的构成要件一直存在争论，而实践中执法人员从行政效率等角度出发，通常在实施行政处罚时多以客观违法事实为核心要件，而不考虑相对人有无主观过错。
在笔者看来，修订前的《行政处罚法》虽然没有明确规定主观过错问题，但这并不意味着行政处罚完全不需要考虑相对人的主观因素。例如，修订前的《行政处罚法》关于“不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚”“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚”的规定，其实就是基于对相对人主观要素的考虑。
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在中国人大网法律释义与问答栏目，针对修订前的《行政处罚法》为何作出“不予处罚”规定的回答中指出，行政违法的构成必须具备四个要件，其中包括违法行为的主观方面，也就是违法行为主体对他所实施的违反行政管理秩序的行为及其后果的故意或者过失的心理状态。该回答对行政处罚构成要件的解释与刑法的四要件理论思路一致。随着刑法理论的发展，从四要件理论到三阶层理论，其对违法构成要件的主观过错、可责罚性要求始终没变(个别不要求主观过错的除外)。行政违法行为在构成要件上与刑事犯罪有相似之处，只是违法行为严重程度有所不同。因此，行政处罚也应考虑行为人的主观过错，这样更有利于行政执法中涉刑案件的移送。
适用法律考量主观过错意义重大
将行为人的主观过错写入新修订《行政处罚法》，彰显了我国社会主义法治建设的巨大进步，对我国法治建设具有重要意义。
首先，将主观过错规定为应受行政处罚行为的构成要件，是行政法治的需要。任何公正合理的制裁都必须以被制裁的行为具有可谴责性为基础。行政法治是国家治理现代化的体现，促进民主、保障人权、维护公平正义、体现规则理性，是国家治理现代化的应有之义。
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其次，将主观过错规定为应受行政处罚行为的构成要件，是贯彻处罚与教育相结合原则的需要。行政机关保障法律贯彻实施的手段之一，就是对违法行为实施行政处罚，但必须明确，给予行政处罚的目的不单纯是惩罚。法治之所以被视为可实现的最优治理范式，就是在于其通过对行为人的主观状态施以某种确定性的评价，可以产生抑制过错、倡导合规的社会效果，引导社会成员树立和强化守法意识。不把主观过错作为应受行政处罚行为的构成要件，势必导致结果责任，而结果责任不能实现行政处罚教育和预防违法行为发生的目的。
第三，将主观过错规定为应受行政处罚行为的构成要件，是世界范围内行政立法普遍采用的先进经验。目前，世界范围内专门针对行政处罚立法的国家和地区不多，主要有奥地利、德国和中国等。其中，除中国外，其他国家和地区的行政处罚专门立法都正面确认了构成应受行政处罚行为的主观要件。
第四，将主观过错规定为应受行政处罚行为的构成要件，是顺应社会发展的客观需要。随着社会的发展进步，公民的守法意识也在提高，行政效率与实质正义权衡，价值取向更倾向于实质正义。现有的行政程序和执法人员的素质能力已经完全可以支撑对被处罚人主观过错的认定，新修订《行政处罚法》引入“无过错不处罚”原则，与我国不断提高的执法水平是相匹配的。
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药品监管领域的主观过错原则
在《行政处罚法》修订前，药品监管领域其实已有关于主观过错的规定。如《药品管理法实施条例》第七十五条规定；《药品管理法》第一百四十四条“明知是假药、劣药仍然销售、使用的”；《药品流通监督管理办法》第十三条“知道或者应当知道他人从事无证生产、经营药品行为的，不得为其提供药品”等。此外，国家市场监督管理总局在《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》中也明确提出，当事人有充分证据证明不存在主观故意或者重大过失的，可以依法从轻或者减轻行政处罚等。上述规定都是在《行政处罚法》修订前、药品监管领域在原行政处罚法律体系框架下进行的有益尝试。
笔者认为，新修订《行政处罚法》规定的“无过错不处罚”原则是一条普适原则，药品监管要实施最严格的监管、最严厉的处罚，也应遵循该原则。但该法同时提出的“法律、行政法规另有规定的，从其规定”的法律保留，针对的是明确提出不适用意见的情形，如《药品管理法》或《药品管理法实施条例》明确规定“药品生产企业违法，没有主观过错的也要处罚”，药品监管人员在执法过程中必须牢牢把握这一点。
法律是治国之重器，良法是善治之前提。新修订《行政处罚法》引入“无过错不处罚”原则，体现了维护行政相对人合法权益，以及公正公平、过罚相当、合理合法的行政处罚原则，彰显了以人民为中心、尊重和保障人权的执政理念。笔者认为，药品监管中要贯彻执行好“无过错不处罚”原则，还有赖相关部门和执法人员认真学习领会立法精神，准确适用法律规定。
(作者单位：黑龙江省哈尔滨市香坊区市场监管综合行政执法大队), http://www.100md.com