食品安全开门立法 卫生界人士建言献策
2008年4月20日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布《食品安全法》草案，广泛征求各方意见和建议。这是新一届全国人大常委会向社会全文公布、广泛征求意见的第一部法律草案。卫生业内有关人士在接受记者采访时表示，加强食品安全立法，用法律手段解决食品安全监管存在的顽疾，对进一步改善我国食品安全现状，增强民众的安全感非常有必要。他们还对草案需要进一步完善的地方，发表了自己意见和建议。
解决监管体制问题是绕不过去的坎
症状：
我国现行食品卫生安全实行分段监管。这种监管体制虽然有利于各相关部门各司其职，但客观上产生了部门职能交叉、责任不清等现象——六七个部门管不住一头猪，十几个部门管不了一桌菜。
处方：
草案明确了县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责，确定了分段和统一相结合的食品安全监督体制，即对食品生产、流通和餐饮服务实行分段监管。同时，对不属于任何一个环节的工作，包括食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品安全事故的调查和处理及食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定等，则由国务院授权的部门负责。
评价和建议：
接受采访的部分卫生监督人员认为，草案没有解决目前存在的多头管理、谁也管不住的问题，对各行政管理部门的职责划分也不够清晰，不利于操作执法。草案对食品安全风险监测和评估、食品安全标准制定、食品检验机构的资质认定、食品生产经营实行许可证的发放等也没有明确的部门界定。这势必造成相关部门再分别制定配套法规，重新走上“各立各的法、各执各的法”的老路。
河北省石家庄市卫生监督局副局长狄震宇说，建立科学、合理、高效的食品安全监管体制、解决监管“打架”问题，是《食品安全法》立法的核心和基础。可借鉴国外有效的监管经验，使我国现行的“分段管理为主、品种管理为辅”的体制逐渐向“品种管理为主、分段管理为辅”的体制转变。对食品安全重点领域，由一个部门一竿子管到底，建立起责任明确、赏罚分明、权责利相一致的监管制度。
发挥卫生部门食品检验技术优势
症状：
监管体制上的多部门负责，分段管理，导致当前食品检验检测资源相当分散，分布在农业、卫生、工商、质监、食品药品监督等多个部门，造成低水平重复建设问题比较突出，社会资源浪费比较严重。由于检验机构的隶属关系不同，缺少明确的法律授权，时常各吹各的号，各唱各的调——对同一家公司生产的月饼，卫生部门食品检验称抽查合格，质监部门却称不合格；对同一种食品添加剂含量，有的部门说会致癌，另一个部门却称可以放心地吃……
处方：
草案规定，食品检验机构经国务院认证认可监督管理部门依法进行资质认定，方可从事食品检验活动。食品检验实行食品检验机构与检验人负责制。食品检验机构和检验人对出具的食品检验报告负责。食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门依法履行职责需要对食品进行检验的，应当委托符合本法规定的食品检验机构进行检验，并支付相关费用。对检验结论有异议的食品生产经营者、食品消费者或有关的食品安全监督管理部门，应当委托符合本法规定的其他食品检验机构复检。
评价和建议：
部分食品监测检验专业人员认为，应该整合分散在各部门的食品检测资源或建立多家检测机构相互配合、资源共享的检验检测体系。广西壮族自治区疾控中心主任董柏青说，以广西为例，早在20世纪50年代，全区就建立了以区、市、县三级卫生防疫机构为主体的食品卫生监测检验体系。截至2007年底，自治区、市、县三级疾控中心食品卫生检验监测技术人员超过1000人。卫生部门检验优势体现在：食品门类更专业，尤其是微生物检验能力突出；其独有的食品安全、公共卫生、卫生学综合评价在处理食物中毒等食品安全突发事件溯源中能发挥不可替代的作用。此外，网络面广，卫生部门涉及的范围除生产厂家外，还可通过乡镇卫生院和村医直接到达农户。这对解决农村食品安全问题尤为重要。(下转第7版)
建议法律明确规定，在县、市、省行政区范围内，建立起承担政府相关部门部署的食品安全监督检测检验和食品安全风险监测检验等公共服务性技术支持工作的公益性食品安全监测检验中心，从法律上防止各相关部门存在重复建设食品安全检验机构的问题，并明确疾控机构在食品安全领域技术支持和开展食品风险检测检验的地位。在此基础上，法律应明确规定开展食品安全监督检测检验和食品风险评估工作的保障机制，从源头上防止乱收费。
加大处罚与解决深层次问题并重
症状：
长期以来，一些部门对制假售假的处罚办法主要是罚款，以罚代管、以罚代刑、一罚了之的现象比较普遍。《刑法》规定，售假5万元就可以追究刑事责任，但真正被追究刑事责任的食品制假者少之又少。一方面造假者的造假成本很低，赚的多罚的少，使造假者有恃无恐。另一方面，消费者购买了不安全食品，维权讨说法很难。
处方：
草案规定，食品消费者有权检举、控告侵害消费者权益的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。因食品、食品添加剂或者食品相关产品遭受人身、财产损害的，有依法获得赔偿的权利。食品经营者以假充真或者销售不安全食品，除赔偿消费者的损失以外，消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金。草案还对故意生产经营含有国家明令禁用物质的食品，用非食品原料生产食品，生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿的主辅食品等严重违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。尚不构成犯罪的，处以最高多达货值金额20倍的罚款，吊销其许可证。
评价和建议：
接受采访的业内人士表示，草案加大了食品违法的处罚力度，有利于改变目前食品安全违法行为惩治不力的局面。让违法者得到应有惩罚，固然是立法的目的之一，但有效预防违法行为的发生也是立法的重要目的。以此来衡量，该草案重罚轻防的色彩明显。
河北医科大学副校长丛斌认为，解决食品安全问题的出发点主要有二：一是农业生产的制度化、规范化，从源头上减少食品安全隐患。二是在生产加工经营环节解决收入不平衡、就业等深层次问题，不能一味地堵。他举例说，如果消费者在街边小吃摊买了食品，出现食物中毒，监管部门找谁罚去？
狄震宇说，抓好食品从业人员的健康管理和培训是预防食品安全事件的有效措施，但草案体现得不够。健康管理虽有规定，但没有对应的罚则，而且没有提及对从业人员的培训则。建议法律增加相关条款，规定政府应出台政策积极引导、鼓励民众合法生产、经营、加工食品，同时对从业人员进行培训。食品生产、经营的设备等硬件作出原则性规定，以体现法律罚、防并重的本意。
农村食品安全必须重视
症状：
一些被城市围剿的假冒伪劣食品纷纷“上山下乡”，儿童食品尤其混乱。农村食品企业和经营户小、散、乱现象突出，作坊式、手工式、家庭式食品小企业占相当大的比例，无证经营等食品违法行为时有发生。
处方：
草案规定，供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。
评价和建议：
江苏省盐城市疾控中心副主任沈进进认为，对农村食品生产、加工、经营、餐饮等环节的监管应该是食品安全工作的重中之重。草案对农民销售自产的食用农产品的标准、监督的规定不太明确，缺乏可操作性。大多数群众的日常饮食消费原料主要来自于农民小规模的种植、养殖，对数量多、分布广的小作坊类食品生产经营户(尤其是生产与经营一体的小作坊)的开办应该有硬性规定。建议法律对上述农村食品生产、经营行为给予界定和调整。
目前，农村食品安全执法力量“短腿”现象突出，很多食品监管相关职能部门在乡镇一级都没有设置派出机构。监管执法力量明显不足，乡镇政府缺乏监督执法“抓手”。建议法律对乡镇的食品监管责任和任务予以明确，建立协调、办事机构，充分发挥群众监督组织和网络的作用，以弥补监管部门在农村地区执法力量薄弱的问题。
解决监管体制问题是绕不过去的坎
症状：
我国现行食品卫生安全实行分段监管。这种监管体制虽然有利于各相关部门各司其职，但客观上产生了部门职能交叉、责任不清等现象——六七个部门管不住一头猪，十几个部门管不了一桌菜。
处方：
草案明确了县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责，确定了分段和统一相结合的食品安全监督体制，即对食品生产、流通和餐饮服务实行分段监管。同时，对不属于任何一个环节的工作，包括食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品安全事故的调查和处理及食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定等，则由国务院授权的部门负责。
评价和建议：
接受采访的部分卫生监督人员认为，草案没有解决目前存在的多头管理、谁也管不住的问题，对各行政管理部门的职责划分也不够清晰，不利于操作执法。草案对食品安全风险监测和评估、食品安全标准制定、食品检验机构的资质认定、食品生产经营实行许可证的发放等也没有明确的部门界定。这势必造成相关部门再分别制定配套法规，重新走上“各立各的法、各执各的法”的老路。
河北省石家庄市卫生监督局副局长狄震宇说，建立科学、合理、高效的食品安全监管体制、解决监管“打架”问题，是《食品安全法》立法的核心和基础。可借鉴国外有效的监管经验，使我国现行的“分段管理为主、品种管理为辅”的体制逐渐向“品种管理为主、分段管理为辅”的体制转变。对食品安全重点领域，由一个部门一竿子管到底，建立起责任明确、赏罚分明、权责利相一致的监管制度。
发挥卫生部门食品检验技术优势
症状：
监管体制上的多部门负责，分段管理，导致当前食品检验检测资源相当分散，分布在农业、卫生、工商、质监、食品药品监督等多个部门，造成低水平重复建设问题比较突出，社会资源浪费比较严重。由于检验机构的隶属关系不同，缺少明确的法律授权，时常各吹各的号，各唱各的调——对同一家公司生产的月饼，卫生部门食品检验称抽查合格，质监部门却称不合格；对同一种食品添加剂含量，有的部门说会致癌，另一个部门却称可以放心地吃……
处方：
草案规定，食品检验机构经国务院认证认可监督管理部门依法进行资质认定，方可从事食品检验活动。食品检验实行食品检验机构与检验人负责制。食品检验机构和检验人对出具的食品检验报告负责。食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门依法履行职责需要对食品进行检验的，应当委托符合本法规定的食品检验机构进行检验，并支付相关费用。对检验结论有异议的食品生产经营者、食品消费者或有关的食品安全监督管理部门，应当委托符合本法规定的其他食品检验机构复检。
评价和建议：
部分食品监测检验专业人员认为，应该整合分散在各部门的食品检测资源或建立多家检测机构相互配合、资源共享的检验检测体系。广西壮族自治区疾控中心主任董柏青说，以广西为例，早在20世纪50年代，全区就建立了以区、市、县三级卫生防疫机构为主体的食品卫生监测检验体系。截至2007年底，自治区、市、县三级疾控中心食品卫生检验监测技术人员超过1000人。卫生部门检验优势体现在：食品门类更专业，尤其是微生物检验能力突出；其独有的食品安全、公共卫生、卫生学综合评价在处理食物中毒等食品安全突发事件溯源中能发挥不可替代的作用。此外，网络面广，卫生部门涉及的范围除生产厂家外，还可通过乡镇卫生院和村医直接到达农户。这对解决农村食品安全问题尤为重要。(下转第7版)
建议法律明确规定，在县、市、省行政区范围内，建立起承担政府相关部门部署的食品安全监督检测检验和食品安全风险监测检验等公共服务性技术支持工作的公益性食品安全监测检验中心，从法律上防止各相关部门存在重复建设食品安全检验机构的问题，并明确疾控机构在食品安全领域技术支持和开展食品风险检测检验的地位。在此基础上，法律应明确规定开展食品安全监督检测检验和食品风险评估工作的保障机制，从源头上防止乱收费。
加大处罚与解决深层次问题并重
症状：
长期以来，一些部门对制假售假的处罚办法主要是罚款，以罚代管、以罚代刑、一罚了之的现象比较普遍。《刑法》规定，售假5万元就可以追究刑事责任，但真正被追究刑事责任的食品制假者少之又少。一方面造假者的造假成本很低，赚的多罚的少，使造假者有恃无恐。另一方面，消费者购买了不安全食品，维权讨说法很难。
处方：
草案规定，食品消费者有权检举、控告侵害消费者权益的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。因食品、食品添加剂或者食品相关产品遭受人身、财产损害的，有依法获得赔偿的权利。食品经营者以假充真或者销售不安全食品，除赔偿消费者的损失以外，消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金。草案还对故意生产经营含有国家明令禁用物质的食品，用非食品原料生产食品，生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿的主辅食品等严重违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。尚不构成犯罪的，处以最高多达货值金额20倍的罚款，吊销其许可证。
评价和建议：
接受采访的业内人士表示，草案加大了食品违法的处罚力度，有利于改变目前食品安全违法行为惩治不力的局面。让违法者得到应有惩罚，固然是立法的目的之一，但有效预防违法行为的发生也是立法的重要目的。以此来衡量，该草案重罚轻防的色彩明显。
河北医科大学副校长丛斌认为，解决食品安全问题的出发点主要有二：一是农业生产的制度化、规范化，从源头上减少食品安全隐患。二是在生产加工经营环节解决收入不平衡、就业等深层次问题，不能一味地堵。他举例说，如果消费者在街边小吃摊买了食品，出现食物中毒，监管部门找谁罚去？
狄震宇说，抓好食品从业人员的健康管理和培训是预防食品安全事件的有效措施，但草案体现得不够。健康管理虽有规定，但没有对应的罚则，而且没有提及对从业人员的培训则。建议法律增加相关条款，规定政府应出台政策积极引导、鼓励民众合法生产、经营、加工食品，同时对从业人员进行培训。食品生产、经营的设备等硬件作出原则性规定，以体现法律罚、防并重的本意。
农村食品安全必须重视
症状：
一些被城市围剿的假冒伪劣食品纷纷“上山下乡”，儿童食品尤其混乱。农村食品企业和经营户小、散、乱现象突出，作坊式、手工式、家庭式食品小企业占相当大的比例，无证经营等食品违法行为时有发生。
处方：
草案规定，供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。
评价和建议：
江苏省盐城市疾控中心副主任沈进进认为，对农村食品生产、加工、经营、餐饮等环节的监管应该是食品安全工作的重中之重。草案对农民销售自产的食用农产品的标准、监督的规定不太明确，缺乏可操作性。大多数群众的日常饮食消费原料主要来自于农民小规模的种植、养殖，对数量多、分布广的小作坊类食品生产经营户(尤其是生产与经营一体的小作坊)的开办应该有硬性规定。建议法律对上述农村食品生产、经营行为给予界定和调整。
目前，农村食品安全执法力量“短腿”现象突出，很多食品监管相关职能部门在乡镇一级都没有设置派出机构。监管执法力量明显不足，乡镇政府缺乏监督执法“抓手”。建议法律对乡镇的食品监管责任和任务予以明确，建立协调、办事机构，充分发挥群众监督组织和网络的作用，以弥补监管部门在农村地区执法力量薄弱的问题。