运用法律武器打好阻击战 ——从法律规定看甲型H1N1流感的防控
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——从法律规定看甲型H1N1流感的防控
□北方工业大学文法学院 李二焕
江西省新余市渝水区食品药品监管局认真贯彻落实上级关于做好防控甲型H1N1流感疫情工作的要求，积极履行监管职责，在全力做好疫情防控、药械供应保障的同时，对相关药械开展专项了检查。图为该局执法人员正在对辖区内一家药店的抗病毒药品进行检查。 廖海金 摄
4月24日以来，墨西哥、美国等国家和地区发生甲型H1N1流感病毒疫情，且发病人数和死亡病例持续增加。4月29日晚，世界卫生组织将流感大流行预警级别由4级提高到5级。虽然我国内地目前尚未发现甲型H1N1流感疫情，但迅速启动应急响应机制，加强对甲型H1N1流感的防控及有关知识的宣传，全力保障我国公共卫生安全已成为各级政府和有关部门当前的首要任务，同时也是其必须履行的一项法定义务。之所以说是“法定义务”，是因为我国的相关法律法规对此有明确规定，而这些规定不仅为我国建立健全甲型H1N1流感监测、预防与应急机制提供了制度保障，同时也为各级政府和有关部门打好这场甲型H1N1流感阻击战提供了法律保障。
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甲型H1N1流感防控涉及的法律法规
《突发公共卫生事件应急条例》对防控的指导作用
《突发事件应对法》对规范防控行为的重要意义
2003年，我国在抗“非典”成功经验的基础上，由国务院于当年5月12日颁布了《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称《条例》)。该《条例》针对我国“非典”防治工作中暴露出的问题(处理突发公共卫生事件的应急处理机制不够健全，在应急处理工作中还存在着信息不准、反应不快、应急准备不足等)，确立了一系列行政应急制度。这些制度，对甲型H1N1流感这种突发疫情的防控具有重要的指导作用。
一、监测与预警制度。《条例》对建立突发事件的监测与预警制度作了三方面的规定：一是制定应急预案。国务院卫生行政主管部门制定全国突发事件的应急预案，省级政府根据全国的预案制定本地的预案。这些预案要根据突发事件的变化和实施中发现的问题及时进行修订、补充。二是建立预防控制体系。国家建立统一的突发事件预防控制体系，县级以上地方政府应当建立和完善突发事件监测和预警系统，并确保其保持正常运行状态，对早期发现的潜在隐患、可能发生的突发事件，应当及时报告。三是加强医疗服务网络建设。县级以上政府应当加强急救医疗服务网络的建设，提高医疗机构应对各类突发事件的救治能力。
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二、应急报告制度。《条例》规定，国务院卫生行政主管部门制定突发事件应急报告规范，建立重大、紧急疫情信息报告系统，并确立了各级政府之间、上下级卫生部门之间多渠道的、快捷的、纵横协调的信息报告制度：突发公共卫生事件后，监测机构、医疗卫生机构和有关单位应当在2小时内向所在地县级政府卫生行政主管部门报告；接到报告的卫生部门应当在2小时内向本级政府报告，并同时向上级政府卫生部门和国务院卫生行政主管部门报告。接到报告的地方政府、卫生行政主管部门依照有关规定报告的同时，应当立即组织力量对报告事项调查核实、确证，采取必要的控制措施，并及时报告调查情况。
三、举报制度。《条例》规定，国家建立突发事件举报制度，公布统一的突发事件报告、举报电话。任何单位和个人都有权向人民政府及其有关部门报告突发事件隐患，有权向上级人民政府及其有关部门举报地方人民政府及其有关部门不履行突发事件应急处理职责，或者不按照规定履行职责的情况。这一制度的建立，是国家动员和利用社会力量和信息，防止和弥补政府信息报告失灵或迟缓的有力手段。
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四、信息发布制度。为使全社会和广大公众迅速、及时、准确地了解突发卫生事件的真相及相关信息，消减因信息不畅造成社会恐慌和不必要损失，《条例》规定，国家建立突发事件的信息发布制度，并对发布主体和要求作了明确规定。
《突发事件应对法》对规范防控行为的重要意义
《突发事件应对法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过，同年11月1日施行。该法针对突发事件应对工作中存在的突出问题(一些行政机关应对突发事件的能力不够强；突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善；社会广泛参与应对工作的机制不够健全，公众的自救与互救能力不够强、危机意识有待提高等)，以法的形式确定了一系列应急措施，且与现行有关突发事件应急法律、行政法规衔接密切，对规范甲型H1N1流感防控过程中各级政府部门的行为具有重要意义。
一、突发事件预防和应急准备制度，这是做好突发事件应急处置工作的基础。《突发事件应对法》规定，各级政府和有关部门应当制定、适时修订应急预案，并严格予以执行。县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度，整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍，加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费；国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。
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二、突发事件的监测和预警制度，这是做好有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。对此，《突发事件应对法》规定，国务院建立全国统一的突发事件信息系统，县级以上地方人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，并与上下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通。预警机制不够健全，是导致突发事件发生后处置不及时、人员财产损失比较严重的一个重要原因。为了从制度上解决该问题，《突发事件应对法》规定，国家建立健全突发事件预警制度；县级以上地方政府应当及时发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，并及时上报；发布警报的人民政府应当根据事态发展适时调整预警级别并重新发布，有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，应当立即宣布解除警报、终止预警期并解除已采取的有关措施。
三、建立健全应急处置与救援制度，这是控制事态发展，开展应急救援工作的保障。《突发事件应对法》规定，突发事件发生后，有关人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，依照相关规定采取应急处置措施；自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，有关人民政府可以有针对性地采取人员救助、事态控制、公共设施和公众基本生活保障等方面的措施；社会安全事件发生后，有关人民政府应当立即组织有关部门依法采取强制隔离当事人、封锁有关场所和道路、控制有关区域和设施、加强对核心机关和单位的警卫等措施；发生严重影响国民经济正常运行的突发事件后，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施。
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《政府信息公开条例》是防控中信息公开的重要依据
《政府信息公开条例》于2007年1月17日由国务院第165次常务会议通过，自2008年5月1日起施行。该条例对政府信息公开的范围、公开的渠道，以及政府信息公开工作的监督和保障机制做了明确规定，是甲型H1N1流感防控中政府信息公开的重要依据。
一、政府信息公开的范围，这是《政府信息公开条例》的核心内容。首先，确立行政机关主动公开政府信息的范围，规定行政机关对涉及公民、法人或者其他组织切身利益；需要社会公众广泛知晓或者参与等政府信息应当主动公开。同时，为了保证主动公开能够落到实处，《政府信息公开条例》还根据县级以上各级政府及其部门、乡(镇)政府的工作职责，分别规定了其应当重点公开的政府信息。其次，确立了依申请公开政府信息的制度，规定除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级政府及县级以上地方政府部门申请获取相关政府信息。第三，确立了不予公开的政府信息范围，即行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。
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二、政府信息公开的渠道和发布机制。为了保障公民、法人和其他组织及时、准确地获取政府信息，提高政府信息公开的实效性，《政府信息公开条例》规定：行政机关应当及时、准确地公开政府信息，发现影响或可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。行政机关应当编制、公布政府信息公开目录和政府信息公开指南，并及时更新。
三、政府信息公开的监督和保障制度。《政府信息公开条例》规定：各级政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议；政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查；公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关应予调查处理；公民、法人或其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
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以上三部法律法规是各级政府和有关部门在防控甲型H1N1流感疫情工作中必须遵守和执行的，但并不局限于这些规定，像《传染病防治法》、《刑法》、《国家食品药品监督管理局药品特别审批程序》等法律规章也对甲型H1N1流感疫情的防控具有指导和规范作用，监管部门应根据实际情况依法做到不缺位、不越位。
防控甲型H1N1流感需注意的法律问题
既然法律制度对突发事件的监测、预防与应急准备以及信息公开做出了明确规定，那么，各级政府和有关部门在实践中如何适用这些规定，以及在适用过程中应注意哪些问题呢？下面，笔者结合当下发生的甲型H1N1流感就此做一探讨。
一、及时公开疫情信息，确保公众知情权。
《条例》第二十五条规定，国家建立突发事件的信息发布制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息，必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。信息发布应当及时、准确、全面。《政府信息公开条例》第九条规定，行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的……第十五条规定，行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。第十八条规定，属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。
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上述规定明确了信息公开的主体、公开内容、公开渠道和公开时限，那么，对于当前的甲型H1N1流感疫情，政府部门就应当依据这些规定及时公开有关疫情信息，确保公众的知情权，这样不但有利于及时阻断疫情传播渠道，消除公众的恐慌情绪，避免谣言传播，最主要的是可以提高政府的公信力，增强公众对政府的信任感。此外，加大对甲型H1N1流感疫情的宣传力度同样重要。从目前来看，我们的信息传播渠道是畅通的，大多数国民通过媒体可及时了解到甲型H1N1流感疫情在国外的传播状态，但是政府还有必要加大主动宣传的力度，以发传单、开展知识讲座等形式，让没条件看电视、报刊及上互联网的困难群众与偏远农村居民，认识甲型H1N1流感及其防治知识，掌握疫情的真实情况，确保他们的生产、生活秩序不受甲型H1N1流感影响。
二、针对疫情变化，及时完善相关应急预案。
《突发事件应对法》第十七条第四款规定，应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。《条例》第十一条规定，全国突发事件应急预案应当包括以下主要内容：(一)突发事件应急处理指挥部的组成和相关部门的职责；(二)突发事件的监测与预警；(三)突发事件信息的收集、分析、报告、通报制度；(四)突发事件应急处理技术和监测机构及其任务；(五)突发事件的分级和应急处理工作方案；(六)突发事件预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度；(七)突发事件应急处理专业队伍的建设和培训。
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目前，虽然我国各级政府部门已经建立了相关应急预案，但正如卫生部部长陈竺在4月30的新闻发布会上表示：“甲型H1N1流感是一种新病毒变异株，我们对它的了解甚少。目前有一些迹象表明这个病毒人际传播的时候，它还会积累一些新的变异，这些变异会导致它的毒力或者叫致病性发生变化，目前它的这种变化趋势以及整个疫情的发展趋势尚不明朗。”由于甲型H1N1流感是一种新病毒，且危害较大，任何政府部门都不能麻痹大意，对此，各级政府部门和有关监管部门不仅要及时做好应对甲型H1N1流感疫情的各项准备工作(主要是物资保障，如应急药品、医疗器械及相关用品等)，有效预防控制甲型H1N1流感疫情的发生和流行，而且还要尽快针对各种可能的情况和发展趋势，结合上述法律法规，完善相关应急预案的内容；并根据疫情走向，适时修订应急预案。
三、加强疫情检测与报告，防止漏报瞒报。
《突发事件应对法》第三十七条第二款规定，县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。第三十八条第三款规定，获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。《条例》第二十一条规定，任何单位和个人对突发事件，不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。
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目前，我国内地尚未发现甲型H1N1流感疫情，但各监测机构应时刻绷紧疫情监测这根弦，将甲型H1N1流感疫情的监测工作常态化，并及时与上、下级政府部门及有关部门互联互通，实现疫情信息的交流与畅通。一旦发现甲型H1N1流感疑似病例或其他疫情状况，任何单位和个人都有义务及时向有关政府部门和专业机构报告，争取做到早发现、早报告、早隔离、早治疗。而对没有按规定履行报告职责，隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的，可按照《条例》第四十五条、第五十条规定，根据情节严重程度，对有关责任人给予相关行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
四、注意法律特殊规定，杜绝违法行为发生。
防控甲型H1N1流感疫情的发生，是为了确保人民群众身体健康和生命安全，但在这一过程中若违反了相关法律规定，侵犯了公民其他合法权益，那就会适得其反，更加不利于公共突发事件的处理了。如《突发事件应对法》第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”依据这一规定，有关部门在防控甲型H1N1流感疫情过程中应急征收征用私人财产和服务的，事后应当给予适当补偿；否则，不但涉嫌违法而且侵犯公民私权利。《条例》第三十九条第四款规定：“医疗机构收治传染病病人、疑似传染病病人，应当依法报告所在地的疾病预防控制机构。接到报告的疾病预防控制机构应当立即对可能受到危害的人员进行调查，根据需要采取必要的控制措施。”这里的规定是“根据需要采取必要的控制措施”，什么需要？如何认定？这都需要疾病预防控制机构自由裁量。如果经调查某疑似甲型H1N1流感患者需要隔离，就应当采取措施早隔离、早治疗；如果经调查该疑似患者已经康复，且不会再危害其他人的身体健康，就应立即解除隔离；否则，就有限制人身自由的嫌疑。
此外，《政府信息公开条例》中规定了哪些信息应当公开的，哪些信息可以公开，哪些信息不能公开，这些都是各级政府和有关部门在防控甲型H1N1流感疫情过程应注意的问题；否则，就有可能侵犯公众的知情权，亦或是泄露国家秘密。, http://www.100md.com