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莫以事小而不为 ——从法定程序看“亮证”的重要性
http://www.100md.com 2010年2月27日 《中国医药报》2010.02.27
    □四川省泸州市合江食品药品监管局 杨文平k*wm, 百拇医药

    “亮证”即行政执法出示证件。“亮证”对执法人员来说,是一个普通且不可忽视的法定程序,但在具体实践中,“亮证”这一程序的履行总不符合法定要求。如经常出现参加检查的人员一人亮证,其他人不亮证;进入检查现场的工作人员亮证,进入检查现场的领导不亮证;当地执法人员亮证,上级执法人员不亮证,等等。这些现象说明仍有不少执法人员尚未从法定程序的角度认识到“亮证”的重要性,导致在具体履行中出现“随便”而不“必须”的情况。k*wm, 百拇医药

    一、“亮证”是法定要求。《行政处罚法》第三十七条规定,行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件。《行政处罚法》第三十四条规定,执法人员当场作出行政处罚决定的,应当向当事人出示执法身份证件,填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定了“实行行政执法人员资格制度”,这表明,行政执法人员在实施行政处罚以外的其他行政执法活动时,也应向当事人或者有关人员出示证件,表明身份。上述规定是法律对行政人员出示证件的要求,在实践中必须严格遵守。k*wm, 百拇医药

    二、“亮证”具有法定强制性。“亮证”执法是指执法人员在开展现场检查、调查取证、实施当场处罚等执法活动时,主动向当事人或者有关人员出示证件。这是法律在执法程序上所作出的一项强制性规定,是一种法定强制性程序。法定强制性不具有任何“随便性”和“选择性”,执法人员必须认真履行。《行政处罚法》之所以规定“亮证”执法,是因为行政执法人员在开展执法活动时,代表的是国家行政机关,而不是其个人;体现的是受国家意志约束的管理行为,而不是不受约束的个人行为。k*wm, 百拇医药

    三、“亮证”是行政执法程序合法的必备条件。“亮证”不仅是执法人员一种身份的表明,更重要的是有利于行政相对人监督公权力的行使。既然行政执法是一种公权力,就必然要受到法律的规范和社会各界的监督,更应受到当事人的监督。所以,“亮证”这一法律强制性规定,每一个进入执法现场的人员都必须认真执行,不论其地位、职务高低,都应依法履行职责,自觉接受法律的规范和当事人的监督。执法证件中所载明的行政机关的名称及执法人员所任职务等内容,正是国家所授权力与所承担责任的体现,是社会各界与当事人监督公权力的依据。执法不“亮证”,不仅是不认真履行法定程序的体现,而且也是一种躲避社会的监督和规避所承担责任的体现。k*wm, 百拇医药

    四、行政机关负有“亮证”执法的举证责任。行政机关在进行执法过程中是否出示了证件,是否履行了“亮证”这一法定程序,在行政诉讼和行政复议中无疑是需要证据予以证实的。根据《行政诉讼法》第三十二条及《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条、第三十条的规定,行政机关对作出的行政处罚负有举证责任。据此可知,行政机关负有对行政处罚时履行“亮证”程序的举证责任,且对该证据的收集应当在作出行政处罚决定之前完成。因而行政机关在对当事人给予行政处罚时不仅要切实履行“亮证”程序,而且还要对“亮证”的过程予以确定,以便日后被起诉或复议时提供有力证据予以辩驳。k*wm, 百拇医药

    《药品监督行政处罚程序规定》第十八条要求,执法人员进行调查时,应当填写《调查笔录》。调查笔录起始部分应当注明执法人员身份、证件名称、证件编号及调查目的。执法人员应当在调查笔录终了处签字。有人认为认真执行了第十八条的规定,写了“我们是××食品药品监管局的执法人员××和××,执法证件名称、编号是××和××”的记录就是“亮证”的依据了,就有了足够的“亮证”证据。但笔者认为,这只能证明执法人员在实施处罚过程中向当事人介绍了身份,执法证件名称和编号是对身份的进一步说明,并不能证明执法人员在介绍身份的同时还履行了“亮证”程序。实践中,对“亮证”程序的履行,一般可通过在现场检查笔录和调查笔录中加上“你对我们出示的执法证件有异议吗”等问话或者“出示证件,无异议”等内容予以解决。k*wm, 百拇医药

    五、“亮证”处罚排斥不具有行政执法资格的人员实施行政处罚。行政执法人员在当场作出处罚决定、进行调查或者检查等执法活动时,必须依法向当事人或者有关人员出示证件,所以,未取得执法资格的人员明显不得实施这些行为。根据《行政处罚法》第三十七条规定,行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人。但实践中,一些基层药品监管部门执法人员少、检查任务重,有时为了让办案人数合乎法定要求,便找一些不具有行政执法资格的人员参与调查或者检查,在亮证时,只出示一个人的证件。这显然不符合法定要求,作出的处罚决定也会因程序不合法而无效,对此,社会各界和当事人应给予监督,因为这既是对自身合法权益的维护,也是对公权力滥用的一种约束。