听证权该何时告知当事人 ——一起行政复议案件引发的思考
□安徽省怀宁县食品药品监管局 陈金杰
2008年4月，安徽省某县食品药品监管执法人员发现辖区内一村卫生室有违规行为，依据有关法规予以立案调查，在依法先后送达《听证告知书》和《行政处罚决定书》后，处以4000元罚款。当事人不服处罚决定，向该县人民政府提出行政复议，认为行政处罚的程序违法，请求撤销该处罚决定。
这起案件的案情十分简单，当事人提出异议的理由是违反了行政处罚程序，说执法人员没有向其下达《行政处罚事先告知书》，而直接下达《听证告知书》。当事人的依据是2003年7月1日实施的《药品监督行政处罚程序规定》第二十八条规定，即药品监管部门在作出行政处罚决定前应填写《行政处罚事先告知书》。其实，该条规定针对的是一般程序案件,但若这类案件涉及听证程序的，执法人员在作出行政处罚决定前应向当事人送达《听证告知书》。也就是说，是否需要下达《听证告知书》成了该起行政复议案件争论的核心问题。
首先，行政处罚程序的认定是双方产生分歧的导火索。当事人承认违法事实，但不认同适用听证程序；而药品监管部门认为，对当事人罚款4000元，符合《安徽省行政处罚听证程序规定》中对公民处以1000元或对法人处以1万元以上的属于较大数额罚款的规定，应当使用听证程序。因为根据《药品监督行政处罚程序规定》第三十三条规定，药品监管部门在作出责令停产停业、吊销许可证、撤销药品、医疗器械批准证明文件或者较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。
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其次，公民与法人(其他组织)之辩成为双方争论的焦点。毕竟法规所规定的“1000元以上罚款为数额较大”针对的是公民，而非法人。如果是对法人(其他组织)处以4000元罚款显然是不适用听证程序的，若下达《听证告知书》就是行政处罚的程序违法，处罚决定必须撤销。那么，这个处罚对象——村卫生室到底是公民还是法人呢？根据《企业法》可知，法人必须具备以下四个要素：(一)依法成立；(二)有必要的财产或者经费；(三)有自己的名称、组织机构和场所；(四)能够独立承担民事责任。在没有实行新型农村合作医疗前，当地的村卫生室都是个人出资经营、自负盈亏的个体性质的诊所，和村集体也没有隶属关系，更没有自己的组织机构；且村卫生室不同于只须经行政主管部门审批成立的学校、医院等事业单位法人，不能视为法人。村卫生室显然也不属于法律规定的其他组织，因为依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条规定：“《民事诉讼法》第四十九条规定的其他组织是指合法成立，有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织”。所以，村卫生室的有关行为只能认定为公民行为，对其处以较大数额罚款时，应当下达《听证告知书》告知当事人有要求举行听证的权利。
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实践中，执法人员还对听证程序案件的当事人是否享有陈述申辩权，产生了分歧。一种观点认为要将《听证告知书》和《行政处罚事先告知书》同时下达，原因是陈述申辩权和听证权不一样，当事人若认为听证程序繁琐，还有陈述申辩这种不拘方式、简便易行的申诉救济途径。另一种观点认为，适用听证程序，只需下达《听证告知书》即可，没有必要为告知当事人陈述申辩的权利而另行下达《行政处罚事先告知书》。听证权包括了陈述申辩权，两种文书同时下达就会内容重复，实际操作中也有诸多不便。第三种观点认同告知听证权的同时还应给予当事人陈述申辩权，但认为在文书制作上需将两种文书巧妙融合，在下达《听证告知书》的同时可补充“如放弃听证还有陈述申辩权”的内容。这样当事人放弃听证权利后，陈述申辩权还可以继续履行，也不用同时送达两份文书。笔者认为，大家之所以出现多种意见，主要是对听证程序和一般程序的关系没有弄清楚。听证程序不是一个完整的行政处罚程序，包含在一般程序中，是它的一个特殊环节。只是当作出责令停产停业、吊销许可证、撤销药品、医疗器械批准证明文件或者较大数额罚款等行政处罚决定前，当事人才有要求举行听证的权利，除此之外和一般程序案件无二样。其实三种观点都有一定的局限性，要避免过多的歧义，还需要上级法制部门出台针对听证程序案件相关问题的具体细则，以便执法机关有章可循。
在上述案件中，由于药品监管部门在当事人放弃听证权的同时还给予了陈述申辩的权利，当事人也递交了书面的陈述申辩材料，行使了陈述申辩权，因此，政府法制部门最终还是采信了监管部门的观点，维持了当初的行政处罚决定。一纸《听证告知书》虽没有给监管部门带来多大麻烦，但却给执法人员带来了深刻的思考。《听证告知书》只是众多执法文书中一项内容，但要用准、用好并非易事，还需要执法人员在具体执法实践中仔细推敲揣摩，毕竟忽视行政执法的任何一个细小环节，都可能引发“木桶短板效应”，影响案件办理质量。, 百拇医药
2008年4月，安徽省某县食品药品监管执法人员发现辖区内一村卫生室有违规行为，依据有关法规予以立案调查，在依法先后送达《听证告知书》和《行政处罚决定书》后，处以4000元罚款。当事人不服处罚决定，向该县人民政府提出行政复议，认为行政处罚的程序违法，请求撤销该处罚决定。
这起案件的案情十分简单，当事人提出异议的理由是违反了行政处罚程序，说执法人员没有向其下达《行政处罚事先告知书》，而直接下达《听证告知书》。当事人的依据是2003年7月1日实施的《药品监督行政处罚程序规定》第二十八条规定，即药品监管部门在作出行政处罚决定前应填写《行政处罚事先告知书》。其实，该条规定针对的是一般程序案件,但若这类案件涉及听证程序的，执法人员在作出行政处罚决定前应向当事人送达《听证告知书》。也就是说，是否需要下达《听证告知书》成了该起行政复议案件争论的核心问题。
首先，行政处罚程序的认定是双方产生分歧的导火索。当事人承认违法事实，但不认同适用听证程序；而药品监管部门认为，对当事人罚款4000元，符合《安徽省行政处罚听证程序规定》中对公民处以1000元或对法人处以1万元以上的属于较大数额罚款的规定，应当使用听证程序。因为根据《药品监督行政处罚程序规定》第三十三条规定，药品监管部门在作出责令停产停业、吊销许可证、撤销药品、医疗器械批准证明文件或者较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。
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其次，公民与法人(其他组织)之辩成为双方争论的焦点。毕竟法规所规定的“1000元以上罚款为数额较大”针对的是公民，而非法人。如果是对法人(其他组织)处以4000元罚款显然是不适用听证程序的，若下达《听证告知书》就是行政处罚的程序违法，处罚决定必须撤销。那么，这个处罚对象——村卫生室到底是公民还是法人呢？根据《企业法》可知，法人必须具备以下四个要素：(一)依法成立；(二)有必要的财产或者经费；(三)有自己的名称、组织机构和场所；(四)能够独立承担民事责任。在没有实行新型农村合作医疗前，当地的村卫生室都是个人出资经营、自负盈亏的个体性质的诊所，和村集体也没有隶属关系，更没有自己的组织机构；且村卫生室不同于只须经行政主管部门审批成立的学校、医院等事业单位法人，不能视为法人。村卫生室显然也不属于法律规定的其他组织，因为依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条规定：“《民事诉讼法》第四十九条规定的其他组织是指合法成立，有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织”。所以，村卫生室的有关行为只能认定为公民行为，对其处以较大数额罚款时，应当下达《听证告知书》告知当事人有要求举行听证的权利。
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实践中，执法人员还对听证程序案件的当事人是否享有陈述申辩权，产生了分歧。一种观点认为要将《听证告知书》和《行政处罚事先告知书》同时下达，原因是陈述申辩权和听证权不一样，当事人若认为听证程序繁琐，还有陈述申辩这种不拘方式、简便易行的申诉救济途径。另一种观点认为，适用听证程序，只需下达《听证告知书》即可，没有必要为告知当事人陈述申辩的权利而另行下达《行政处罚事先告知书》。听证权包括了陈述申辩权，两种文书同时下达就会内容重复，实际操作中也有诸多不便。第三种观点认同告知听证权的同时还应给予当事人陈述申辩权，但认为在文书制作上需将两种文书巧妙融合，在下达《听证告知书》的同时可补充“如放弃听证还有陈述申辩权”的内容。这样当事人放弃听证权利后，陈述申辩权还可以继续履行，也不用同时送达两份文书。笔者认为，大家之所以出现多种意见，主要是对听证程序和一般程序的关系没有弄清楚。听证程序不是一个完整的行政处罚程序，包含在一般程序中，是它的一个特殊环节。只是当作出责令停产停业、吊销许可证、撤销药品、医疗器械批准证明文件或者较大数额罚款等行政处罚决定前，当事人才有要求举行听证的权利，除此之外和一般程序案件无二样。其实三种观点都有一定的局限性，要避免过多的歧义，还需要上级法制部门出台针对听证程序案件相关问题的具体细则，以便执法机关有章可循。
在上述案件中，由于药品监管部门在当事人放弃听证权的同时还给予了陈述申辩的权利，当事人也递交了书面的陈述申辩材料，行使了陈述申辩权，因此，政府法制部门最终还是采信了监管部门的观点，维持了当初的行政处罚决定。一纸《听证告知书》虽没有给监管部门带来多大麻烦，但却给执法人员带来了深刻的思考。《听证告知书》只是众多执法文书中一项内容，但要用准、用好并非易事，还需要执法人员在具体执法实践中仔细推敲揣摩，毕竟忽视行政执法的任何一个细小环节，都可能引发“木桶短板效应”，影响案件办理质量。, 百拇医药