完善处罚程序 给力行政执法 ——《行政处罚法》中简易程序和一般程序存在的问题探析
——《行政处罚法》中简易程序和一般程序存在的问题探析
□福建省漳州市食品药品监管局 林盛发
行政处罚程序是现代行政程序法中最核心的制度。我国《行政处罚法》中规定的简易程序和一般程序是行政处罚程序中的两个重要部分，对于促进行政执法机关依法行政、公正执法和提高行政执法效率具有重要作用。本文作者结合执法工作实践，对《行政处罚法》中简易程序与一般程序存在的问题进行探析，并提出完善的建议，有一定参考价值。现刊发该文，以飨读者。
编者按
行政处罚程序的有关规定
简易、一般程序存在的问题
《行政处罚法》在第五章中分别规定了“简易程序”、“一般程序”和“听证程序”。
, 百拇医药
《行政处罚法》用专条规定了简易程序适用的法定条件：违法事实确凿；有明确的法定依据；符合该法规定的处罚种类和幅度。其处罚的种类有两种，即警告和罚款。其罚款的幅度为：对公民处以五十元以下，对法人或者其他组织处以一千元以下外，同时还明确规定“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。”
缺少程序的执法是不公正的执法。《行政处罚法》中处罚程序的制定，一改以往重实体轻程序的做法，在程序上进一步强调了程序性法律制度的重要性，这是我国行政法律制度的进步，其实质是尊重行政相对人的意见。特别是有关表明身份、说明理由、告知权利、听证、回避、合议等行政法律的许多重要程序制度，使行政机关在作出行政决定前，有义务告知行政相对人作出行政处罚决定的事实和理由，行政相对人有权就处罚的事实和适用法律表达意见、提供反驳证据。行政机关有义务听取和采纳合理的意见，使行政机关通过公开、民主的方式达到依法行政的目的。
, 百拇医药
简易、一般程序存在的问题
任何法律都是滞后于时代需求的，不可能穷尽一切。在制定之时不可能对以后可能出现的问题都设想到，将法律制定得很完善、周全。《行政处罚法》中的“简易程序”和“一般程序”虽对当时行政机关行政执法中存在的问题进行了规范，但随着时代的进步和社会的发展，上述行政处罚程序中存在的问题也逐渐显现出来。主要表现在以下几个方面：
一、警告处罚存在的问题
警告，作为《行政处罚法》规定的罚种之一，是所有罚种最轻的一种。表面上看，对当事人(行政相对人)几乎没有造成任何(直接)影响，其实，其作用不可小觑，它应能起到很好的警示作用。但就现状而言，警告所起的作用十分有限。其原因有很多，主要有以下几点：
社会因素。在当今社会公信力低下，信用体系破坏严重的情况下，企图通过警告这一罚种，达到社会规范化的理想境界，是不现实的。特别是对于那些社会责任感差、信用度低的行政相对人来说，警告所起的作用几乎等于零。所以说，在目前这种情况之下，警告要想树立足够的威信，起到其应有的威慑作用，没有政府坚定不移的支持、社会的全员参与，是很困难的一件事。
, http://www.100md.com
执行力因素。警告虽名曰处罚，却无关痛痒，即使执行，往往会受到外界不同程度的掣肘和干扰。如：上级打招呼、亲友劝告、同事请托、兄弟单位帮忙等等。
法律因素。由于警告处罚做出后，不涉及执行程序，所以一旦处罚决定书送达后，案件即告终结。这样的处理结果，对于一个尚未具备基本公民道德的人来说，是无关紧要的。同样，对于一个刚刚进入调整期的社会来说，也只能算是例行程序而已，尚不足引起人们的重视。现实中警告处罚多不胜数，但由于缺乏可溯力或约束力，导致许多人对其熟视无睹。
二、执法人员人数的问题
开展调查或进行检查时，究竟需要几个执法人员参加，这是常识性问题，按理无须多谈。可是，当我们重新审视《行政处罚法》的行政处罚程序后，笔者认为，很有必要对此问题进行分析。
根据简易程序条款表述，我们不难发现，所有条款内容似乎都在刻意回避执法人员人数这个问题，且用语也非常笼统含糊，没有具体、详细的表述或明确的规定。
, 百拇医药
通常情况下，程序中条款的次序排列是严谨、层次明晰的，特别是在表述或诠释同一种或相似类型的行为或规范时，顺序的排列相当重要。也就是说，在简易程序中，应把执法人员人数明确下来，否则，也不应在一般程序中提及。这样做，目的有三：不会产生歧义，避免引起误会；主次分明，便于执行；树立法律公正权威性。
执法人员人数问题直接决定着程序规范与否。无论是简易程序的规定，还是一般程序的规定，在执法人员人数上的表述必须一致、统一，否则，必将给执法带来诸多不便，更可怕的是，为“钓鱼执法”或其他变相执法披上一件美丽的合法外衣。
现实中，我们清楚地发现，简易程序中的一人执法，虽有利有弊，但总体来看，弊大于利。其缺乏有效监督，容易产生变相执法、滥用处罚权，以致滋生腐败。一人执法，在实践中简易可行，但漏洞不少，为公正、公平、公开执法埋下了隐患。因此，需对其修正完善。
三、出示执法证件的时间问题
, 百拇医药
根据《行政处罚法》第三十四条(简易程序)之规定：“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件。”对此，一种理解认为，出示执法证件的时间应是执法人员在作出处罚决定之后；另一种理解认为，出示执法证件的时间应是执法人员在作出处罚决定时。大家都清楚，法律措辞是不允许歧义、异义或有含糊不清的表述的。因而，简易程序中涉及出示执法证件的时间问题应引起重视。
按照《行政处罚法》第三十七条(一般程序)规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。”从这一规定来看，执法人员出示证件的时间应该是在调查或进行检查时。
通过对以上简易程序和一般程序的比较，我们不难发现两者之间在涉及“出示执法证件的时间”问题上存在不一致，甚至是矛盾的问题。如果认定简易程序中“执法人员当场作出行政处罚的”行为与一般程序中提到的“在调查或者进行检查时”是同一范畴的话，那么出示行政执法证件的时间点也应该相同，而决不能在“作出行政处罚时”才出示行政执法证件。所以，我们必须在涉及出示执法证件的时间点上，严格遵守一个共同标准，做到前后、左右、上下一致。
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完善行政处罚程序的建议
强化警告的追溯力和约束力。在法律上明确规定：警告在连续几次以上或累积几次或性质(程度)达到一定级别的，便可进行相应的进一步处罚；和相关事务挂钩(如行政事项申办、评优评先、诚信度评定、检查频次等)；在大众媒体或报纸杂志公布。
明晰简易程序中执法人员人数的规定。一是在相关条款里明确规定“除简易程序另有规定外，执法人员不得少于两人。”二是借鉴《民事诉讼法》中简易程序的处理方式进行，即不能“自审自记”的规定。在《行政处罚法》中，也可明确不能一人“自查自罚”。三是在处罚程序中明确规定“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人”，而在简易程序及一般程序中，不必对此再重复表述，以免引起分歧、争议。
明确出示执法证件的时间标准。在相关条款中明文规定：“在调查或者进行检查时(涵括处罚前所有行为)，应当向当事人或者有关人员出示证件”。, 百拇医药
□福建省漳州市食品药品监管局 林盛发
行政处罚程序是现代行政程序法中最核心的制度。我国《行政处罚法》中规定的简易程序和一般程序是行政处罚程序中的两个重要部分，对于促进行政执法机关依法行政、公正执法和提高行政执法效率具有重要作用。本文作者结合执法工作实践，对《行政处罚法》中简易程序与一般程序存在的问题进行探析，并提出完善的建议，有一定参考价值。现刊发该文，以飨读者。
编者按
行政处罚程序的有关规定
简易、一般程序存在的问题
《行政处罚法》在第五章中分别规定了“简易程序”、“一般程序”和“听证程序”。
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《行政处罚法》用专条规定了简易程序适用的法定条件：违法事实确凿；有明确的法定依据；符合该法规定的处罚种类和幅度。其处罚的种类有两种，即警告和罚款。其罚款的幅度为：对公民处以五十元以下，对法人或者其他组织处以一千元以下外，同时还明确规定“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。”
缺少程序的执法是不公正的执法。《行政处罚法》中处罚程序的制定，一改以往重实体轻程序的做法，在程序上进一步强调了程序性法律制度的重要性，这是我国行政法律制度的进步，其实质是尊重行政相对人的意见。特别是有关表明身份、说明理由、告知权利、听证、回避、合议等行政法律的许多重要程序制度，使行政机关在作出行政决定前，有义务告知行政相对人作出行政处罚决定的事实和理由，行政相对人有权就处罚的事实和适用法律表达意见、提供反驳证据。行政机关有义务听取和采纳合理的意见，使行政机关通过公开、民主的方式达到依法行政的目的。
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简易、一般程序存在的问题
任何法律都是滞后于时代需求的，不可能穷尽一切。在制定之时不可能对以后可能出现的问题都设想到，将法律制定得很完善、周全。《行政处罚法》中的“简易程序”和“一般程序”虽对当时行政机关行政执法中存在的问题进行了规范，但随着时代的进步和社会的发展，上述行政处罚程序中存在的问题也逐渐显现出来。主要表现在以下几个方面：
一、警告处罚存在的问题
警告，作为《行政处罚法》规定的罚种之一，是所有罚种最轻的一种。表面上看，对当事人(行政相对人)几乎没有造成任何(直接)影响，其实，其作用不可小觑，它应能起到很好的警示作用。但就现状而言，警告所起的作用十分有限。其原因有很多，主要有以下几点：
社会因素。在当今社会公信力低下，信用体系破坏严重的情况下，企图通过警告这一罚种，达到社会规范化的理想境界，是不现实的。特别是对于那些社会责任感差、信用度低的行政相对人来说，警告所起的作用几乎等于零。所以说，在目前这种情况之下，警告要想树立足够的威信，起到其应有的威慑作用，没有政府坚定不移的支持、社会的全员参与，是很困难的一件事。
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执行力因素。警告虽名曰处罚，却无关痛痒，即使执行，往往会受到外界不同程度的掣肘和干扰。如：上级打招呼、亲友劝告、同事请托、兄弟单位帮忙等等。
法律因素。由于警告处罚做出后，不涉及执行程序，所以一旦处罚决定书送达后，案件即告终结。这样的处理结果，对于一个尚未具备基本公民道德的人来说，是无关紧要的。同样，对于一个刚刚进入调整期的社会来说，也只能算是例行程序而已，尚不足引起人们的重视。现实中警告处罚多不胜数，但由于缺乏可溯力或约束力，导致许多人对其熟视无睹。
二、执法人员人数的问题
开展调查或进行检查时，究竟需要几个执法人员参加，这是常识性问题，按理无须多谈。可是，当我们重新审视《行政处罚法》的行政处罚程序后，笔者认为，很有必要对此问题进行分析。
根据简易程序条款表述，我们不难发现，所有条款内容似乎都在刻意回避执法人员人数这个问题，且用语也非常笼统含糊，没有具体、详细的表述或明确的规定。
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通常情况下，程序中条款的次序排列是严谨、层次明晰的，特别是在表述或诠释同一种或相似类型的行为或规范时，顺序的排列相当重要。也就是说，在简易程序中，应把执法人员人数明确下来，否则，也不应在一般程序中提及。这样做，目的有三：不会产生歧义，避免引起误会；主次分明，便于执行；树立法律公正权威性。
执法人员人数问题直接决定着程序规范与否。无论是简易程序的规定，还是一般程序的规定，在执法人员人数上的表述必须一致、统一，否则，必将给执法带来诸多不便，更可怕的是，为“钓鱼执法”或其他变相执法披上一件美丽的合法外衣。
现实中，我们清楚地发现，简易程序中的一人执法，虽有利有弊，但总体来看，弊大于利。其缺乏有效监督，容易产生变相执法、滥用处罚权，以致滋生腐败。一人执法，在实践中简易可行，但漏洞不少，为公正、公平、公开执法埋下了隐患。因此，需对其修正完善。
三、出示执法证件的时间问题
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根据《行政处罚法》第三十四条(简易程序)之规定：“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件。”对此，一种理解认为，出示执法证件的时间应是执法人员在作出处罚决定之后；另一种理解认为，出示执法证件的时间应是执法人员在作出处罚决定时。大家都清楚，法律措辞是不允许歧义、异义或有含糊不清的表述的。因而，简易程序中涉及出示执法证件的时间问题应引起重视。
按照《行政处罚法》第三十七条(一般程序)规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。”从这一规定来看，执法人员出示证件的时间应该是在调查或进行检查时。
通过对以上简易程序和一般程序的比较，我们不难发现两者之间在涉及“出示执法证件的时间”问题上存在不一致，甚至是矛盾的问题。如果认定简易程序中“执法人员当场作出行政处罚的”行为与一般程序中提到的“在调查或者进行检查时”是同一范畴的话，那么出示行政执法证件的时间点也应该相同，而决不能在“作出行政处罚时”才出示行政执法证件。所以，我们必须在涉及出示执法证件的时间点上，严格遵守一个共同标准，做到前后、左右、上下一致。
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完善行政处罚程序的建议
强化警告的追溯力和约束力。在法律上明确规定：警告在连续几次以上或累积几次或性质(程度)达到一定级别的，便可进行相应的进一步处罚；和相关事务挂钩(如行政事项申办、评优评先、诚信度评定、检查频次等)；在大众媒体或报纸杂志公布。
明晰简易程序中执法人员人数的规定。一是在相关条款里明确规定“除简易程序另有规定外，执法人员不得少于两人。”二是借鉴《民事诉讼法》中简易程序的处理方式进行，即不能“自审自记”的规定。在《行政处罚法》中，也可明确不能一人“自查自罚”。三是在处罚程序中明确规定“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人”，而在简易程序及一般程序中，不必对此再重复表述，以免引起分歧、争议。
明确出示执法证件的时间标准。在相关条款中明文规定：“在调查或者进行检查时(涵括处罚前所有行为)，应当向当事人或者有关人员出示证件”。, 百拇医药