我国基本药物配送政策现状研究(1)
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2012年2月1日
摘 要：目前国内对基本药物配送环节尚无系统性的规定，各省市的相关规定也是百花齐放，各地招标流程、遴选标准、配送要求不尽相同，分散在基本药物相关政策文件之中。针对现阶段政策制定中的出现的问题，在筛选、总结、归纳相关条文的基础上，提出建议。
关键词：基本药物；配送；政策现状
中图分类号：F25 文献标识码：A 文章编号：1672-3198(2012)03-0038-02
1 政策背景
配送是衔接基药生产企业和医疗机构的重要环节，是基本药物供应体系的主要内容，对基本药物制度实施效果和群众受益程度有着不可忽视的作用。药品生产企业和配送企业均是营利性的，而医疗机构追求的是公益性目标，这三个不同性质的市场主体之间的利益协调是配送政策亟需解决的问题。
生产企业是配送流程的起点。我国有数千家药品生产企业，地理位置分散，且大部分规模较小，生产能力有限，只能满足部分品规药品的需求，呈现出输出药品品种较少，但数量较大的特点。从生产环节的主观选择影响因素来看，市场需求、成本、价格等市场经济因素是企业的主要考虑因素，基本药物属性一方面没有成为厂商开工生产的积极促进因素，相反同样由于其市场需求、价格和利润水平较低，成为明显的消极因素阻碍这生产企业的开工生产决策。而市场需求又在很大程度上反映了终端使用决策以及下游经营企业的供应情况对基本药物生产选择的重要影响。
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配送企业是配送的中间环节。配送企业数量多、规模小，截至2006 年底，我国医药批发企业近7 445 家，零售企业约12 万家。在7 445 家医药批发企业中，年销售额超过2 000万元的只有800 余家，不到总数的5%；排名前10 的批发商的年销售额总和仅占医药批发总销售额的30%左右，集中度过低，且以区域性为主，缺乏在全国范围内组织药品的采购、储存、统筹和配送的能力。
医疗机构是配送流程的终点。医院的药品采购选择主要还是根据医生对临床用药的实际需要判断，医疗机构不购进的主要原因是临床不需要和替代药品的出现。2007年底，我国医疗卫生机构总数达到30 万余所，其中乡镇卫生院有4 万多所、村卫生室60 万个左右，这就造成我国基层医疗卫生机构数量多，分布相对分散的局面。在城市，医疗网点多，分布较密集，药品需求量大，且高价新药使用较多，配送频次较高，而农村以低价基本药物为主，医疗网点较少，较为分散，且药品用量较少，配送成本较高，规模不经济。
总体而言，多、小、分散是我国的生产企业、配送企业和医疗机构的共同特点，配送的源头和终点共同呈现出分散无序的特点。
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2 配送政策制定情况
2.1 配送商招标工作主体规定不一
在进行配送商招标工作时，部分省市以省为单位进行集中招标，而部分省份则将权限下放到辖区内各市，由市级行政单位自主招标。如内蒙古自治区要求各盟市按照有关法律法规公开进行区域配送企业的遴选，并尽可能集中；陕西省规定“市级采取面向全国公开遴选的方式确定2-3家药品经营企业”；辽宁规定“配送企业由各市组织统一招标”。以市为单位进行招标，优点在于可以更好地结合当地的情况，保证配送企业与基层医疗机构之间的衔接，避免出现配送真空区域。其缺点在于，增加了配送企业投标的成本，增加了生产企业选择配送企业的难度。
2.2 配送企业遴选标准百花齐放
根据《关于建立国家基本药物制度的实施意见》规定，“由招标选择的药品生产企业、具有现代物流能力的药品经营企业或具备条件的其他企业统一配送”，可承担基本药物配送的企业主要有两种，一是具有现代物流能力的药品经营企业，二是具备条件的其他企业。原则上讲，只要能够保证药品质量安全，具备完成配送任务的能力的企业均可以参与配送，而在配送能力的界定问题上，各个省市又有着不同的见解，遴选标准各不相同，主要有以下几个方面。
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2.2.1限定主营业务
邮政系统不仅具有覆盖全国的网络资源优势，而且具有组织全程全网联合作业的综合组织经验和能力，具备展开专业化第三方药品物流的有利条件，但邮政药品物流的规范化管理和立法工作相对滞后，缺少相关法律规范和政策保障。与之相比，其他配送企业劣势在于物流网络覆盖范围较小，配送能力较弱，优势在于相对健全的法律规范和政策保障。目前，绝大部分省市在政策文件中将配送企业定义为承担配送任务的“药品生产经营企业”，仅内蒙古自治区允许“自治区邮政物流公司参与基本药物配送”，但须先取得基本药物集中采购配送资格。
此外，部分实行药品和医用耗材实施统一招标的省市，要求配送企业同时具备药品和医疗器械的经营资质，如北京市采用的是2006年《北京市社区卫生服务药品、医用耗材统一配送商遴选方案》中的标准，根据其中的规定，申请配送资质的企业需同时具备药品和医疗器械的经营资质。而宁夏则在此基础上，对企业的经营资质提出了时间上的要求，要求参与统一配送招标的企业取得《药品经营许可证》，通过药品经营质量管理规范认证，正式经营满3年以上的独立法人药品经营企业；同时取得《医疗器械经营企业许可证》2年以上，并按照有关规定经营医疗器械。将药品配送与医疗器械配送整合，可以更有效的整合资源，但也对配送企业提出了更高的要求。
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2.2.2 限制申请企业注册所在地
这一限制或许是出于本地企业对当地的情况更为了解，可以更好地完成配送任务的考虑，但也有着很明显的地方保护政策的烙印，是充满争议的规定，仅有天津市、四川省和山西省做出此类规定，福建省将配送分为省级和市级，要求“申请省属区域配送资质的药品经营企业必须是福州市区内的药品经营企业”。
与此类规定相似的，部分省份要求投标的配送企业提供无违规行为证明，要求外省企业提供由其所在地的省级机构出具的证明文件，而本省企业只需提供市级机构出具文件即可。
2.2.3 企业素质也是一个重要的遴选指标
现代物流条件是配送能力和配送质量的基本保证，经营规模是企业管理水平和企业履约能力的体现，这两个指标是评价药品配送商最重要、最直接、最有效的指标，且易于量化和考核。但在具体操作时，各省选取指标的数量不一，且权重分配也有所不同。天津市将企业评定指标划分为企业客观评定指标和主观评定指标，客观评定指标主要包括仓库面积、经营规模、纳税数额、注册资金、配送车辆、医疗机构覆盖情况、应急药品储备、药品配送数量、麻醉药品和一类精神药品药品经营资质等，主观评定指标包括综合服务能力、现代物流能力、网上药品交易能力、药品伴随服务能力等，评分后择优选取；重庆市则以企业经营规模、物流能力、配送覆盖片区等对配送会员实行分类评价。
仅仓储面积这一指标，就有许多不同的要求。如四川省要求不低于500平米；陕西省要求1500平米，冷藏库不小于40立方米；福建省要求1500平方米以上(福州、泉州和省属配送区域的2000平方米以上)，自有产权的仓库和层高在4.5米以上的可适当放宽，但放宽额度控制在500平方米以内；山西省要求2000平米以上；黑龙江要求仓储面积500平米，包括冷藏库不小于20立方米；青海省要求在西宁设置的仓库一个仓面面积不得小于500平米，西宁以外的州、地市一个仓面面积不得小于300平米，在县(市)增设的仓库一个仓面面积不得小于200平米；宁夏要求药品常温库、阴凉库面积不得少于5000平米，冷藏库不得小于20立方米。, http://www.100md.com(周正韦 徐怀伏)
关键词：基本药物；配送；政策现状
中图分类号：F25 文献标识码：A 文章编号：1672-3198(2012)03-0038-02
1 政策背景
配送是衔接基药生产企业和医疗机构的重要环节，是基本药物供应体系的主要内容，对基本药物制度实施效果和群众受益程度有着不可忽视的作用。药品生产企业和配送企业均是营利性的，而医疗机构追求的是公益性目标，这三个不同性质的市场主体之间的利益协调是配送政策亟需解决的问题。
生产企业是配送流程的起点。我国有数千家药品生产企业，地理位置分散，且大部分规模较小，生产能力有限，只能满足部分品规药品的需求，呈现出输出药品品种较少，但数量较大的特点。从生产环节的主观选择影响因素来看，市场需求、成本、价格等市场经济因素是企业的主要考虑因素，基本药物属性一方面没有成为厂商开工生产的积极促进因素，相反同样由于其市场需求、价格和利润水平较低，成为明显的消极因素阻碍这生产企业的开工生产决策。而市场需求又在很大程度上反映了终端使用决策以及下游经营企业的供应情况对基本药物生产选择的重要影响。
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配送企业是配送的中间环节。配送企业数量多、规模小，截至2006 年底，我国医药批发企业近7 445 家，零售企业约12 万家。在7 445 家医药批发企业中，年销售额超过2 000万元的只有800 余家，不到总数的5%；排名前10 的批发商的年销售额总和仅占医药批发总销售额的30%左右，集中度过低，且以区域性为主，缺乏在全国范围内组织药品的采购、储存、统筹和配送的能力。
医疗机构是配送流程的终点。医院的药品采购选择主要还是根据医生对临床用药的实际需要判断，医疗机构不购进的主要原因是临床不需要和替代药品的出现。2007年底，我国医疗卫生机构总数达到30 万余所，其中乡镇卫生院有4 万多所、村卫生室60 万个左右，这就造成我国基层医疗卫生机构数量多，分布相对分散的局面。在城市，医疗网点多，分布较密集，药品需求量大，且高价新药使用较多，配送频次较高，而农村以低价基本药物为主，医疗网点较少，较为分散，且药品用量较少，配送成本较高，规模不经济。
总体而言，多、小、分散是我国的生产企业、配送企业和医疗机构的共同特点，配送的源头和终点共同呈现出分散无序的特点。
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2 配送政策制定情况
2.1 配送商招标工作主体规定不一
在进行配送商招标工作时，部分省市以省为单位进行集中招标，而部分省份则将权限下放到辖区内各市，由市级行政单位自主招标。如内蒙古自治区要求各盟市按照有关法律法规公开进行区域配送企业的遴选，并尽可能集中；陕西省规定“市级采取面向全国公开遴选的方式确定2-3家药品经营企业”；辽宁规定“配送企业由各市组织统一招标”。以市为单位进行招标，优点在于可以更好地结合当地的情况，保证配送企业与基层医疗机构之间的衔接，避免出现配送真空区域。其缺点在于，增加了配送企业投标的成本，增加了生产企业选择配送企业的难度。
2.2 配送企业遴选标准百花齐放
根据《关于建立国家基本药物制度的实施意见》规定，“由招标选择的药品生产企业、具有现代物流能力的药品经营企业或具备条件的其他企业统一配送”，可承担基本药物配送的企业主要有两种，一是具有现代物流能力的药品经营企业，二是具备条件的其他企业。原则上讲，只要能够保证药品质量安全，具备完成配送任务的能力的企业均可以参与配送，而在配送能力的界定问题上，各个省市又有着不同的见解，遴选标准各不相同，主要有以下几个方面。
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2.2.1限定主营业务
邮政系统不仅具有覆盖全国的网络资源优势，而且具有组织全程全网联合作业的综合组织经验和能力，具备展开专业化第三方药品物流的有利条件，但邮政药品物流的规范化管理和立法工作相对滞后，缺少相关法律规范和政策保障。与之相比，其他配送企业劣势在于物流网络覆盖范围较小，配送能力较弱，优势在于相对健全的法律规范和政策保障。目前，绝大部分省市在政策文件中将配送企业定义为承担配送任务的“药品生产经营企业”，仅内蒙古自治区允许“自治区邮政物流公司参与基本药物配送”，但须先取得基本药物集中采购配送资格。
此外，部分实行药品和医用耗材实施统一招标的省市，要求配送企业同时具备药品和医疗器械的经营资质，如北京市采用的是2006年《北京市社区卫生服务药品、医用耗材统一配送商遴选方案》中的标准，根据其中的规定，申请配送资质的企业需同时具备药品和医疗器械的经营资质。而宁夏则在此基础上，对企业的经营资质提出了时间上的要求，要求参与统一配送招标的企业取得《药品经营许可证》，通过药品经营质量管理规范认证，正式经营满3年以上的独立法人药品经营企业；同时取得《医疗器械经营企业许可证》2年以上，并按照有关规定经营医疗器械。将药品配送与医疗器械配送整合，可以更有效的整合资源，但也对配送企业提出了更高的要求。
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2.2.2 限制申请企业注册所在地
这一限制或许是出于本地企业对当地的情况更为了解，可以更好地完成配送任务的考虑，但也有着很明显的地方保护政策的烙印，是充满争议的规定，仅有天津市、四川省和山西省做出此类规定，福建省将配送分为省级和市级，要求“申请省属区域配送资质的药品经营企业必须是福州市区内的药品经营企业”。
与此类规定相似的，部分省份要求投标的配送企业提供无违规行为证明，要求外省企业提供由其所在地的省级机构出具的证明文件，而本省企业只需提供市级机构出具文件即可。
2.2.3 企业素质也是一个重要的遴选指标
现代物流条件是配送能力和配送质量的基本保证，经营规模是企业管理水平和企业履约能力的体现，这两个指标是评价药品配送商最重要、最直接、最有效的指标，且易于量化和考核。但在具体操作时，各省选取指标的数量不一，且权重分配也有所不同。天津市将企业评定指标划分为企业客观评定指标和主观评定指标，客观评定指标主要包括仓库面积、经营规模、纳税数额、注册资金、配送车辆、医疗机构覆盖情况、应急药品储备、药品配送数量、麻醉药品和一类精神药品药品经营资质等，主观评定指标包括综合服务能力、现代物流能力、网上药品交易能力、药品伴随服务能力等，评分后择优选取；重庆市则以企业经营规模、物流能力、配送覆盖片区等对配送会员实行分类评价。
仅仓储面积这一指标，就有许多不同的要求。如四川省要求不低于500平米；陕西省要求1500平米，冷藏库不小于40立方米；福建省要求1500平方米以上(福州、泉州和省属配送区域的2000平方米以上)，自有产权的仓库和层高在4.5米以上的可适当放宽，但放宽额度控制在500平方米以内；山西省要求2000平米以上；黑龙江要求仓储面积500平米，包括冷藏库不小于20立方米；青海省要求在西宁设置的仓库一个仓面面积不得小于500平米，西宁以外的州、地市一个仓面面积不得小于300平米，在县(市)增设的仓库一个仓面面积不得小于200平米；宁夏要求药品常温库、阴凉库面积不得少于5000平米，冷藏库不得小于20立方米。, http://www.100md.com(周正韦 徐怀伏)