“委托执法”的合法性及其限度
□ 中国青年政治学院 杨利敏
编者按：今年4月26日，本报刊登了《山东省平阴县探索街镇委托执法新模式》的报道，由于此举是针对“基层食品药品监管任务重、监管人员少”这一普遍性问题所做的制度探索，引起了各地药品监管部门的关注和讨论。今日，本版刊登法律学者对“平阴县委托执法”的评述，希望对读者正确看待这一制度创新有所启发。
委托执法的法律性质
“平阴县委托执法”做法的直接法律依据是《山东省行政程序规定》第十五条、第十六条和第五十七条。第十五条第一款原则规定了在有法律、法规、规章依据的情况下，行政机关可以对其他行政机关和具有管理公共事务职能的组织进行行政执法权的委托，并规定了委托的条件是受托机关或组织“具备履行相应职责的条件”；委托的法律后果是受托机关以委托机关的名义行使职权，由委托机关承担相应行为的法律责任。第十五条第二款规定了委托机关就委托的相关事宜向社会公示的义务和对委托事项执行的指挥、监督权。第五十七条第二款则直接规定了县级人民政府工作部门“在必要时”对乡镇人民政府的执法委托。
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一个行政机关将自身的部分权限交由其他行政机关(一般是下级行政机关或辅助机关)行使，并由自身来承担相应职权行使行为的后果，同时保留对相应职权行使行为的指挥和监督权，在国外的行政法上一般称之为行政机关之间的“代理”，其法理构造相当于民法中的代理，并以此区别于行政机关之间的授权和对私人的权力委托。由于在“代理”中代理机关(受托机关)行为的法律后果由被代理机关(委托机关)承受，没有改变法律上行政职权的归属，不同于改变法定行政职权归属的“行政授权”，因此，各国法律和行政法理论一般都对“代理”采取比较宽松的态度，许可行政机关将自身的部分权限交由其他机关行使，而保留对此的指挥、监督权及相应法律后果的承担。但由于“代理”虽然没有改变行政权的最终归属，但毕竟改变了行政权的具体行使主体，因而一定程度上变更了行政机关内部原由法律设定的权力安排，因此，需要受到一定的限制，这些限制主要是：第一，具有专属性质的权力不能“代理”。如果法律指明某项权力只能由某个行政机关专属行使，对于此类性质的权力不允许“代理”。第二，权限“代理”的内容只能限于部分行政职权，如果全部的行政职权都交由其他行政机关行使，相当于被代理机关放弃了自身的所有权限，这是职权法定原则所不能允许的。第三，被代理机关必须保留指挥、监督的职权，亦即履行相关的指挥、监督职责，不能对被代理行使的职权不闻不问。第四，有关职权代理行使的事宜必须向社会公开，使公众对于职权代理的代理机关、具体事务、范围、时间等事项具有清晰的认知。国外行政法学理论认为，行政机关之间的授权必须具有明确的法律根据，而“代理”在遵守上述限制的前提下可以由行政机关行使一定的自由裁量。
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应当认为，《山东省行政程序规定》第十五条的规定与上述的法理是相符合的，与《行政许可法》、《行政处罚法》等上位法也无抵触。《行政许可法》第二十四条规定，行政机关在法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可，并将受托机关和受托实施行政许可的内容予以公告，对受托机关实施许可的行为进行监督及承担相应行为的法律责任。《行政处罚法》第十八条规定了行政机关依照法律、法规或规章的规定，可以在法定的权限范围内将相关的处罚权委托给符合法定条件的公共组织。从这两部法律的相关规定来看，我国法律在设立限制性前提的条件下，对于行政机关之间的职权“代理”原则上是允许的。因此，《山东省行政程序规定》第十五条的规定与上位法的精神和具体规定并无不符。在此前提之下，该《规定》第五十七条直接为县级人民政府工作部门对于乡镇进行职权委托提供了条文依据。
委托执法的限度
委托执法即行政机关之间的“代理”执法虽然为法律所允许，仍然是具有其内在限度的。这一内在限度即是行政权力的“代理”不能实质性地变更行政权力的法定配置，原因在于两个方面：一个方面是法治行政所包含的职权法定主义的直接要求；另一个方面则是现代行政对于理性行政和科学行政的内在要求。现代国家最重要的特点之一即是行政权力的理性运作，而理性运作首先是以行政权力的合理配置作为前提的。现代国家实现行政权力配置合理化的主要方式是遵循专业化逻辑，即以专门化的事务划分作为行政机关权限安排的内在核心，并对专门化的事务配以专门化的人员和专门化的设备，从而以专门化的人员和设备保证相关专门化事务在处理上的科学化和合理化。在现代国家中，法律对于行政职权的分配是遵循专业化逻辑进行的，因此，改变法定的行政职权配置不仅直接打破了职权法定主义，而且会毁损法定职权配置背后的专业化逻辑，从而影响行政运行的合理化和科学化。从上文所述的对于行政职权“代理”的四方面限制可以清楚地看出这一点。无论是专属职权不得“代理”还是不得“全部代理”都直接体现了尊重法定职权配置的要求，而指挥、监督权和法律责任的归属则是保障在权力行使主体变更的前提下，法定的权属机关不会完全放弃对相关事务的职责，从而保障法定职权配置及其内含的专业化逻辑从根本上仍能发挥效用。
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从以上论述来看，《山东省行政程序规定》第五十七条不无可以探讨之处。第五十七条规定县级人民政府工作部门在必要时可以将执法工作委托给乡镇，其初衷很可能正是为了解决诸如药品监管部门所面临的因基层监管力量不足引起监管薄弱的困境，但必须注意，县级政府工作部门的设置是按照行政事务的专门化进行的，即内在遵循了专业化规律，而乡镇政府是综合性的，并不具备专业性执法所需要的专业化人员和技术设备等条件，同时，在我国的行政体制之下，县级政府工作部门并不具备对乡镇人民政府的直接指挥、监督权。此外，第五十七条对于委托的相关限制条件没有引起充分重视，即对于全部委托的禁止没有作出明示规定。根据相关的法理，当委托(代理)达到实质性改变法定权力配置时，该委托不得进行。
鉴于药品监管的高度专业化和技术化，平阴县药品监管委托执法模式如果要行之有效，则必须在街镇配备相关的技术人员和设备(这也是《行政处罚法》的要求，处罚法对于受委托实施处罚的公共组织的相关资格规定充分考虑到了专业化的要求)，并接受县药品监管部门的指挥和监督，但如果在实际中确实如此操作，则无疑是相当于在乡镇政府内部设立了县药品监管部门的分支机构或派出机构。平阴模式能否作为可资推广的具有普遍意义的解决基层执法困境的制度性措施，其根本症结也在于此：无论从法理上或实践可行性上，乡镇政府是否能打破专业化逻辑成为“综合执法的航空母舰”，或是在自身内部设立多个县政府工作部门的“专业性派出机构”？
基于以上分析，笔者认为，平阴模式最终反映出的仍是我国行政体制中的根本问题：在上下级政府之间如何厘清各自的权限范围，由上级政府(尤其是县级政府)所承担的专业化行政职能如何合理地在基层实施。就此而言，笔者认为，在确有必要时，成立县一级政府工作部门在各街镇的派出机构，也许比“委托执法”更为符合现代行政和法治行政的要求。, 百拇医药
编者按：今年4月26日，本报刊登了《山东省平阴县探索街镇委托执法新模式》的报道，由于此举是针对“基层食品药品监管任务重、监管人员少”这一普遍性问题所做的制度探索，引起了各地药品监管部门的关注和讨论。今日，本版刊登法律学者对“平阴县委托执法”的评述，希望对读者正确看待这一制度创新有所启发。
委托执法的法律性质
“平阴县委托执法”做法的直接法律依据是《山东省行政程序规定》第十五条、第十六条和第五十七条。第十五条第一款原则规定了在有法律、法规、规章依据的情况下，行政机关可以对其他行政机关和具有管理公共事务职能的组织进行行政执法权的委托，并规定了委托的条件是受托机关或组织“具备履行相应职责的条件”；委托的法律后果是受托机关以委托机关的名义行使职权，由委托机关承担相应行为的法律责任。第十五条第二款规定了委托机关就委托的相关事宜向社会公示的义务和对委托事项执行的指挥、监督权。第五十七条第二款则直接规定了县级人民政府工作部门“在必要时”对乡镇人民政府的执法委托。
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一个行政机关将自身的部分权限交由其他行政机关(一般是下级行政机关或辅助机关)行使，并由自身来承担相应职权行使行为的后果，同时保留对相应职权行使行为的指挥和监督权，在国外的行政法上一般称之为行政机关之间的“代理”，其法理构造相当于民法中的代理，并以此区别于行政机关之间的授权和对私人的权力委托。由于在“代理”中代理机关(受托机关)行为的法律后果由被代理机关(委托机关)承受，没有改变法律上行政职权的归属，不同于改变法定行政职权归属的“行政授权”，因此，各国法律和行政法理论一般都对“代理”采取比较宽松的态度，许可行政机关将自身的部分权限交由其他机关行使，而保留对此的指挥、监督权及相应法律后果的承担。但由于“代理”虽然没有改变行政权的最终归属，但毕竟改变了行政权的具体行使主体，因而一定程度上变更了行政机关内部原由法律设定的权力安排，因此，需要受到一定的限制，这些限制主要是：第一，具有专属性质的权力不能“代理”。如果法律指明某项权力只能由某个行政机关专属行使，对于此类性质的权力不允许“代理”。第二，权限“代理”的内容只能限于部分行政职权，如果全部的行政职权都交由其他行政机关行使，相当于被代理机关放弃了自身的所有权限，这是职权法定原则所不能允许的。第三，被代理机关必须保留指挥、监督的职权，亦即履行相关的指挥、监督职责，不能对被代理行使的职权不闻不问。第四，有关职权代理行使的事宜必须向社会公开，使公众对于职权代理的代理机关、具体事务、范围、时间等事项具有清晰的认知。国外行政法学理论认为，行政机关之间的授权必须具有明确的法律根据，而“代理”在遵守上述限制的前提下可以由行政机关行使一定的自由裁量。
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应当认为，《山东省行政程序规定》第十五条的规定与上述的法理是相符合的，与《行政许可法》、《行政处罚法》等上位法也无抵触。《行政许可法》第二十四条规定，行政机关在法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可，并将受托机关和受托实施行政许可的内容予以公告，对受托机关实施许可的行为进行监督及承担相应行为的法律责任。《行政处罚法》第十八条规定了行政机关依照法律、法规或规章的规定，可以在法定的权限范围内将相关的处罚权委托给符合法定条件的公共组织。从这两部法律的相关规定来看，我国法律在设立限制性前提的条件下，对于行政机关之间的职权“代理”原则上是允许的。因此，《山东省行政程序规定》第十五条的规定与上位法的精神和具体规定并无不符。在此前提之下，该《规定》第五十七条直接为县级人民政府工作部门对于乡镇进行职权委托提供了条文依据。
委托执法的限度
委托执法即行政机关之间的“代理”执法虽然为法律所允许，仍然是具有其内在限度的。这一内在限度即是行政权力的“代理”不能实质性地变更行政权力的法定配置，原因在于两个方面：一个方面是法治行政所包含的职权法定主义的直接要求；另一个方面则是现代行政对于理性行政和科学行政的内在要求。现代国家最重要的特点之一即是行政权力的理性运作，而理性运作首先是以行政权力的合理配置作为前提的。现代国家实现行政权力配置合理化的主要方式是遵循专业化逻辑，即以专门化的事务划分作为行政机关权限安排的内在核心，并对专门化的事务配以专门化的人员和专门化的设备，从而以专门化的人员和设备保证相关专门化事务在处理上的科学化和合理化。在现代国家中，法律对于行政职权的分配是遵循专业化逻辑进行的，因此，改变法定的行政职权配置不仅直接打破了职权法定主义，而且会毁损法定职权配置背后的专业化逻辑，从而影响行政运行的合理化和科学化。从上文所述的对于行政职权“代理”的四方面限制可以清楚地看出这一点。无论是专属职权不得“代理”还是不得“全部代理”都直接体现了尊重法定职权配置的要求，而指挥、监督权和法律责任的归属则是保障在权力行使主体变更的前提下，法定的权属机关不会完全放弃对相关事务的职责，从而保障法定职权配置及其内含的专业化逻辑从根本上仍能发挥效用。
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从以上论述来看，《山东省行政程序规定》第五十七条不无可以探讨之处。第五十七条规定县级人民政府工作部门在必要时可以将执法工作委托给乡镇，其初衷很可能正是为了解决诸如药品监管部门所面临的因基层监管力量不足引起监管薄弱的困境，但必须注意，县级政府工作部门的设置是按照行政事务的专门化进行的，即内在遵循了专业化规律，而乡镇政府是综合性的，并不具备专业性执法所需要的专业化人员和技术设备等条件，同时，在我国的行政体制之下，县级政府工作部门并不具备对乡镇人民政府的直接指挥、监督权。此外，第五十七条对于委托的相关限制条件没有引起充分重视，即对于全部委托的禁止没有作出明示规定。根据相关的法理，当委托(代理)达到实质性改变法定权力配置时，该委托不得进行。
鉴于药品监管的高度专业化和技术化，平阴县药品监管委托执法模式如果要行之有效，则必须在街镇配备相关的技术人员和设备(这也是《行政处罚法》的要求，处罚法对于受委托实施处罚的公共组织的相关资格规定充分考虑到了专业化的要求)，并接受县药品监管部门的指挥和监督，但如果在实际中确实如此操作，则无疑是相当于在乡镇政府内部设立了县药品监管部门的分支机构或派出机构。平阴模式能否作为可资推广的具有普遍意义的解决基层执法困境的制度性措施，其根本症结也在于此：无论从法理上或实践可行性上，乡镇政府是否能打破专业化逻辑成为“综合执法的航空母舰”，或是在自身内部设立多个县政府工作部门的“专业性派出机构”？
基于以上分析，笔者认为，平阴模式最终反映出的仍是我国行政体制中的根本问题：在上下级政府之间如何厘清各自的权限范围，由上级政府(尤其是县级政府)所承担的专业化行政职能如何合理地在基层实施。就此而言，笔者认为，在确有必要时，成立县一级政府工作部门在各街镇的派出机构，也许比“委托执法”更为符合现代行政和法治行政的要求。, 百拇医药