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新公共治理公共治理理论和实践方面的新观点.pdf
http://www.100md.com 2020年11月28日
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    参见附件(87474KB，427页)。

    新公共治理？-公共治理理论和实践方面的新观点对当代西方正在出现的公共治理的理论与实践进行了探讨。本书分为五个部分。第一部分在公共治理及新公共治理概念基础上提出一系列理论视角。2-5部分对一系列关键的领域探索公共治理的本质：组织间合作、契约关系、服务提供的组织间网络、公共政策网络等。本书的结论部分对公共治理是否是21世纪公共服务提供的一个新范式进行了探讨。

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    适读人群 ：本科及大专院校师生、公共管理类及MPA研究生、各级政府官员

    本书的贡献和精辟之处在于奥斯本提出的新公共治理的七个“新问题”，涉及新公共治理的基本问题，即新公共治理的基本分析单位是什么；结构问题，即何种组织架构是新公共治理的选择；可持续问题，即如何确保公共服务体系的可持续性；价值问题，即新公共治理的核心价值理念究竟是什么；关系技能问题，即关系绩效需要的关键技能是什么；责任问题，即新公共治理体制下责任的本质特征是什么；评估问题，即如何在开放自然的公共服务提供系统中评估可持续性、责任和关系绩效。这些问题不仅直接指明了新公共治理未来的研究方向，也间接道出了当前新公共治理研究的不足。未来对这些新问题的研究和共识的达成，直接关系到新公共治理统一理论框架的形成。为此，学者需要从过去狭隘、分散、混乱的研究中摆脱出来，在统一和共识中共同构建新公共治理的未来蓝图。

    什么是元治理？

    笔者将使用“元治理”这一术语来描述对权力下放的治理过程的控制和引导。

    换一种说法，它是“对治理的治理”。元治理可解释为，公共部门内部的大量组织和管理过程已经实现了相当程度的自治(这种状态通常被描述为治理)，进而有必要对治理的各个构成要件施以一定的控制。正如下文所要指出的，过去几十年中公共部门发生的变化是人们意识到有必要进行元治理的主要动因，然而某些国家，如美国(Carpenter，2001)，对政治系统内部元治理的迫切需求已经有相当长的一段时间了。

    行政管理过程无论是因为采用了管理主义改革，还是因为采用了更具参与性的治理风格而发生了改变，都已经无关紧要；对元治理现实的或观念上的基本要求是大致相同的。这种基本要求将为行政系统提供方向，而要做到这一点，需要保留因管理授权和权力下放而产生的优势，同时引入中央的指导和控制。治理总是包含着公共组织和公职人员在被控制和自治之间的某种程度的平衡，一旦需要对分权系统进行控制时，这种平衡便会变得更为显而易见。

    除在实践上受到关注外，治理在学术界也广受讨论，学者们也已经开始着手发展元治理的概念。例如，Meuleman(2008)就已经对现已存在的元治理概念进行了深入探讨，集中讨论了元治理和三种与之相联系的传统治理模式等级治理、市场治理和网络治理)的关系。Jessop(2002)(也可参见Bell and Park，2006)

    也对元治理进行了一系列的探讨，其关注点集中于治理失灵及其应对措施。另外，Sorensen(2006)强调了重新加强对分权化的治理过程的政治控制的必要性。

    虽然现有文献在发展元治理概念方面硕果累累，但是在考察元治理工具方面却是缺乏成效的(这些工具在提供必需的指导和控制方面也许是可资利用的)，从某种程度上说，可被未来元治理者利用的工具和现在公共部门的工作人员利用的工具是一样的。这些工具的类型被Hood(1976)概括为NATO[即节点(nodality).

    权威(authority)、财务(treasure)和组织(organization)]。这些工具几乎是万金油，所以也能满足元治理的基本需求，但是它们对理解问题没有提供任何特定的分析性价值。虽然Salamon(2001)提出的“新治理"工具的逻辑与元治理的需求更为接近，但其仍然没有对元治理提供特别的帮助。

    元治理工具和其他治理工具的区别在于，元治理工具强调对社会和经济的引导；其他治理工具强调对公共部门本身的直接控制，而不是通过影响经济和社会环境来发挥作用的。虽然它们之间的逻辑具有相当程度的相似性，但是它们之间依然存在着一些显著的差异。尤其是，当试着对政府内部的组织加强控制时，即刻出现在人们头脑中的一种想法是：这些组织应该服从控制者的权威。这种想法也许并不正确，许多公共组织确实也在试图逃避权威，但是较之于政府外部，"等级制的影子"在政府内部是更为明显的。

    最后，元治理被认为是趋向于对公共部门的行为环境进行控制，而不是对行为本身进行直接控制。例如，Lowi(1972)认为，可更多地利用对行为环境的控制来划分公共政策的类型2，进一步说，如果将来的治理者面临更难控制的局面，尝试对行为进行间接的约束和规范，可能是最为有效的治理方式。例如，在管制理论中已经详细阐述的规章制度往往会形塑公共行为的环境(Scott，2004)。

    决策制定

    与传统公共行政相联系的、臃肿的官僚机构确实存在许多问题，但是它们也的确具备决策制定的能力。在代议制体制下，多数裁定原则和其他宪法惯例可以确保决策得以制定。同样，官僚机构决策实施的完成需要在法律允许的范围之内进行，因此这方面也存在决策制定。这些赞美之词并不意味着(官僚体制下的)

    决策是高质量的，仅仅说明决策是可以制定的。

    网络治理中的决策制定并不像人们有时想象的那样简单。和正式的体制不同，有大量社会成员参与的治理网络或其他类型的结构，并不具备清晰的决策制定规则。网络治理潜在的规范是通过讨价还价来达成共识，但这种讨价还价可能产生最为平庸的决策结果(Scharpf，1998)，除非存在一些其他规范可对个人私利进行监督。如果不存在前置规则或者强有力的非正式规范，治理将会导致决策无果或决策低质的问题。虽然网络治理的提倡者可能对这些治理结构的自我组织属性过于乐观，但他们确实也在寻找有别于等级控制的替代方案。

    以上关于网络治理的讨论也可扩展到与新公共管理紧密相关的、以市场为导向的服务供给模式中。例如，合同和公私伙伴关系内含着大量的多方协议过程，进而导致了协商无果或者协商低效的问题。进一步说，新公共管理思想的部分逻辑已将私人部门的价值观全面渗透到公共部门，因此，在这种背景下制定的决策在反映公共利益方面并不尽如人意7。再者，要在公共利益的前提下使这些制度安排得以运行，可能需要注入一些超越参与各方利益的价值理念。

    元治理战略：我们何时应该进行元治理？

    对公共项目进行元治理时，最后需要考虑的一个问题是：在公共政策过程中，何时需要强调元治理。传统的公共行政依赖对行政过程的控制和对前置规则的使用来确保决策符合法律要求和政治领导人的意志。上文所述的大量改革已经将这种等级式的控制管理作为改革的目标，并通过允许个体公共组织和网络获得更多的决策权并使之对决策后果承担责任的方式，更大程度地转变传统公共行政的等级制属性。

    这些管理方面的变革意味着，任何企图重获控制的行为将不得不在事后进行。努力在事后诊断问题，并通过纠错机制来确保控制。从某种意义上说，同责在很大程度上依赖于对错误的改正和惩罚，甚至像绩效管理(见下文)这样更为现代的控制工具在很大程度上也依赖于事后对低绩效的侦测。纠错机制虽然是有价值的，但如果纵容资源的滥用和时间的浪费，这种机制就可能会失效。因此，那种仅仅将元治理用于纠错的做法虽然不应该被完全摒弃，但是相比更为直接的工具，这样的做法在改变政策方向方面可能收效甚微。虽然大量的研究表明政府在治理方面远不是完美的，但是让政府来监督其他行动主体的做法，依然为政策的控制和管理提供了额外的保障机制。

    新公共治理公共治理理论和实践方面的新观点截图